如何改造北京的城中村？
时间：2016-04-28 11:08:40 作者：楹庭律师团
北京城八区就有这类“城中村”231个，“城中村”已成为北京市公共安全隐患的突出地区
去年9月 ,北京市市政府召开第61次市长办公会议，研究并通过了整治“城中村”工作方案。会议决定北京市将利用奥运场馆“瘦身”而节省下来的资金，加快全市社会环境和市政基础设施建设，加快“城中村”的改造，实现“新北京、新奥运”的战略构想。要从今年开始，用三年时间，对北京城近郊的“城中村”进行集中整治，改善市民居住环境，提升城市整体环境水平，加快 都现代化建设步伐，以整洁、优美、和谐、有序的城市环境迎接2008奥运会 .受到了老百姓的热烈欢迎和各界人士的广泛关注.北京市的“城中村”主要分布在城市建成区的边缘地带和城乡结合部地区，这些地区城市化进程相对滞后，人口密度大，外来人员相对集中，违法建设、违章建筑和私搭乱建严重，市政基础设施匮乏，房屋破旧，环境脏乱，社会管理混乱，城市公共安全隐患多。据统计，北京市的“城中村”大体分为两类： 类是指在建成区内环境脏乱的城市角落。
北京城八区约有这类的“城中村”231个 ,具体分布的区域为东城区4个，西城区3个，崇文区7个，海淀区70个，朝阳区57个，丰台51个，石景山20个，宣武区19个。总占地面积1092公顷 ,建筑面积273.5万平方米;第二类“城中村”主要是指规划城区内的行政村，大多分布在城乡结合部，约有112个 ,占地面积 1.8万公顷 ,建筑面积7221万平方米。目前这两类“城中村”均集中分布在北京的朝阳、海淀、丰台三个区。另据 都社会治安综合治理委员会办公室统计，目前，仅朝阳、海淀、丰台、石景山四个区，包括规划城区外的地区就有“城中村”311处,居住人口71.5万人，占地面积 9.5万公顷，违章建筑11.9万间，建筑面积193.6万平米，违章建筑涉及常住人口3.8万户。目前，“城中村”已成为城市公共安全隐患的突出地区。“城中村”是城市发展过程中出现的一种不和谐现象。
从狭义上说，是指农村村落在城市化进程中，由于全部或大部分耕地被征用，农民转为居民后仍在原村落居住而演变成的居民区，亦称为“都市里的村庄”。从广义上说，是指在城市高速发展的进程中，滞后于时代发展步伐、游离于现代城市管理之外、生活水平低下的居民区。“城中村”问题已成为困扰北京城市化进程的“痼疾”。是北京城市规划、建设和管理缺乏统筹协调的必然结果。若不从根本上解决，“城中村”的恶性循环还将持续下去，今后“城中村”改造任务将越来越重，成本将越来越高。因此，市长办公会议决定，北京要下决心尽快改造“城中村”,将用三年时间先对建成市区内的231个“城中村”展开集中整治， 先要拆除奥运场馆周边及四环路以内的171个“城中村”，其余的60个“城中村”将在2008年以后继续完成。北京市通过整治“城中村”，要拆迁居民33935户，撤销路边集贸市场85个，拆除违法建设1100多万平方米，新增绿化面积1197万多平方米，新建道路395万平方米，25处文物古迹周边环境得到治理。于是，“城中村”这个一度被遗忘的城市角落，开始成为人们关注的热点。许多占据着城市黄金地段的城中村的大规模改造，引起了各界的广泛关注。
"城中村”具有农村和城市双重特征，是城市化进程中的历史产物。今后北京城市建设不断发展，还要在郊区建设更多新城和职能中心，使更多地区成为新的“城中村”，因此改造“城中村”将是一个漫长的历史过程，是一项长期工作，并不是改造完了这231个“城中村”，就彻底完成任务了。因此研究如何改造“城中村”也是一项长期的历史任务。必须给予高度重视。
城市化进程的加快，使一些处于城乡结合部的村庄，融入城区，成为“城中有村，村里有城，村外现代化，村里脏乱差”的地区，严重地阻碍了城市精神文明建设的普及与发展;不利于城市整体规划和建设。“城中村”在从乡村向城市转变过程中，因土地、户籍、人口等多方面均属城乡二元管理体制，没有完全纳入城市统一规划、建设和管理，其发展有很大的自发性和盲目性，在生产方式、生活方式、景观建设等各方面仍保留浓厚的农民特征，因而影响了城市基础设施布局，乃至城市整体规划的实施。
“城中村”的长期存在，已经成为我国很多城市发展面临的一个难题。大量的“城中村”存在于都市之中，给城市建设和管理带来很大的负面影响，而改造“城中村”的难度 大，如何改造“城中村”，是 几乎所有城市都正在面临的重大课题。深圳、广州、福州、南昌、天津、青岛、太原、西安等很多城市在改造“城中村”过程中都碰到了很多问题，也积累了不少经验教训。那么，北京改造“城中村”应该怎样搞呢?当前，由于 拆迁政策和土地政策的调整，居民和农民产权意识和维权意识的提高，拆迁、征地难度非常大。而“城中村”大都建筑密度很高，外来人口多，很多村民没有工作，很多还是靠出租违章建筑为生。不同“城中村”的房屋土地产权混乱，土地和宅基地城镇产权和农民产权都有。很多“城中村”还保留着乡、村行政建制，还有很多农民集体企业财产，是当地农民赖以为生的生存基础，处理这些财产，解决安置农民就业问题更是巨大的难题。
这些都给“城中村”的改造增加了很多困难。因此改造“城中村”必须因地制宜，要坚持“一区一策、一村一案”的做法。在统一制定政策前提下，区别不同情况，确定不同的改造方式，坚持维护村民合法权益的原则。维护集体经济和村民的合法权益，提升村民的生活质量，是“城中村”改造成败的关键。在这次的“城中村”整治工作中，市政府决定全市要区别不同情况采取相关政策：对征地未建形成的“城中村”，凡土地闲置不满两年的，责成土地使用者限期开工，逾期不建的，收回土地使用权;土地闲置满两年的，由原批准机关依法撤销其项目建设用地规划许可证，无偿收回土地，进入市政府土地储备。对因开发甩项形成的“城中村”，限期由开发商解决，确有困难的政府可给予一定的补贴，已经形成无主的“城中村”，由市、区政府出资拆除。对城市建设遗留下来、又没有危改和开发项目的破旧建筑形成的“城中村”，由市、区政府共同解决。坚持规划先行，将“城中村”改造纳入规划修编范畴，并按轻重缓急制定不同的解决对策和科学的改造计划，加快整体规划和开发建设。在具体做法上，现在“城中村”表现的形态有以下几种，应根据不同形态的“城中村”采取不同的改造方式：
种、位于城市建成区内，早已没有农民户口和农业用地，早已改成街道办事处、居委会城镇管理，撤消了乡、村行政建制，已经没有农民集体财产和宅基地产权的地区。这类地区实际上等同于城市的危旧房改造区，适用城镇房屋、土地、居民拆迁管理办法。可以采用成片改造危旧房的有关政策。但对其中的民工外来人口应该妥善安置，不能采取一律无偿轰走的办法。因为这些地区是外来人口的集中居住区，是低收入人群住得起能够栖身的少数地区，而这些低收入民工是对北京的经济发展做出了重大贡献的，不能歧视他们，让他们流离失所。城市化进程就是大批农民进入城市能够世世代代生存下去，彻底转变为城市居民，可以享受城市现代生活。但前提是农民进城能够就业居住，有生活基础。留美华人学者文贯中先生曾写过一篇文章《“城市化”无法避免“贫民窟”》指出：正是因为存在贫民窟，才使得城市特别有活力。
贫民窟的存在，使得城市扩大的成本特别低，包容性特别强。贫民窟房租低廉，同为天涯沦落人的邻居对新来者多相濡以沫，抱有多一层的同情和照顾，使新移民比较容易找到安身立命之地。生活在贫民窟的大部分新移民一二代之后，便融入主流社会。这不但发生在美国的纽约和芝加哥，也发生在中国的香港、北京和上海。北京的浙江村当年一片脏乱差，经过十几年的资本积累和改造，现已成为充满活力的商厦群。美国的市长们十分精明，知道城市的发展离不开新移民的不断涌入，所以不但允许贫民窟的存在，而且相互之间展开争夺人口的斗争。而中国的市长们则把贫民窟看成是城市的疮疤，会影响自己的形象和政绩，千方百计要驱赶和强行拆毁。贫民窟确实不美观，治安差，但贫穷并不是农民自己的罪错，不能让他们富起来，也住进高楼大厦才是政府官员的过失。如果真想加速城市化，则应该正视贫民窟的存在，甚至允许在一段时间内有所扩大，以大大降低城市化的成本，从而大大加快中国城市化进程，使中国最大限度地从城市化的积聚效应中获益。因此在改造“城中村”过程中，妥善安置外来人口，让他们有能够继续安身立命的廉租屋，是一个重要问题。
第二种：村内已没有耕地。原自然村除宅基地以外的土地已被征用，变为城市建设用地，村内已无农民集体财产。虽然一些村已将农村村委会改为城市型居民委员会，农民也已农转非，成为城镇人口，但农民宅基地还未被征为国有，宅基地和房屋产权还是农民产权。对这些农民宅基地和房屋仍应按征用农民土地给予足够的补偿，拆迁房屋则可结合拆迁城镇私房和农民房的政策区别不同情况，制定相关补偿政策，妥善安置农民。特别是对无业、无生活来源的农转非人员，要建立相应社会保障制度。
第三种：“城中村”现有土地产权还属于农村集体所有，村民以非农收入为主。土地已经全部或大部份被 征用，虽然村中农民已全部转为城市户口，但农民宅基地还未被征为国有，其土地本质仍未发生变化，这部分“村”至今仍然还是“村建制”，实行村的管理方式。甚至还有不少农民集体财产和村办企业经济实体。良好的区位条件和低廉的建设成本使“城中村”出租房屋比率相当高，房屋出租加上村里的分红收入，可以使村民们过上相当富裕的物质生活，有些村民的平均生活水准甚至已远远超过城市居民，很多农民也已有自己的企业，主要从事一些初级饮食娱乐、交通运输、建筑业、农副产品和蔬菜零售等行业，或是以房屋租赁为主收职业。这些地区的改造难度最大。市场经济使政府已不能像过去那样解决农民就业问题，货币安置又很难达到农民满意。因此这些地方不宜强行将村内土地征用为城镇国有土地，农民原有集体企业财产可以仍归农民所有，可以改组为集体所有制的商贸公司，人口就地消化，就业就地解决，土地产权性质不变，仍归集体所有。对需要占用的土地，还可以用土地入股或出租的方式，年年有收入 ,以保证征地居民的生活来源。
第四种：还有部分耕地 ,仍是乡政府、村委会建制。还有不少人是农民户口。农牧种植业仍占一定比重的村落。这样的地区改造时，农民转为城市户口，乡政府改组为街道办事处、村委会改组为居委会，但土地产权和经济组织形式可以不变。原村集体所有财产、土地可以改组为农工贸股份公司，人员就业由农工贸股份公司就地解决，成为公司职员。可以用发展都市农业的办法，发展现代化农业，养殖业。如：工厂化无土栽培高档蔬菜、花卉;观光旅游农业;种植果园、药草;开展鸵鸟、孔雀、锦鸡、麋鹿等珍稀动物养殖;发展农牧产品深加工及不影响城市景观和环境的其它农工贸产业，以使农民能利用原有土地资源，熟悉的工作技能就能融入城市生活。用都市农业改造“城中村”是成本最低，效果最好的改造办法。
这次准备改造的231个“城中村”主要是 、二种，今后则会转向第三、四种。我们要有充分的思想准备，对不同“城中村”采取不同的改造方式，因地制宜，“一村一案”，按不同情况把每一个“城中村”都改造好。既改变了城市面貌，又使当地居民受益，得到妥善安置。
但无论哪种改造方式，“城中村”改造都必须是由政府统一组织，统一规划，政府统一负责土地一级开发征地拆迁和市政配套工程建设，除了原已批给开发商的土地外，基本上尽量不采取商业开发形式，以避免造成很多后遗症和遗留问题。应该调动当地居民的积 性，争取采用政府搞规划设计，完成市政管线道路，适当补贴，居民组织住房合作社自己建房的办法进行改造。建成的房子产权归居民自己，余房可以出租出售，以减少矛盾和改造难度。总之，“城中村”的改造是一件好事，也是一件难事。需要集思广益，群策群力，调动各方面的积 性，妥善解决各方面的利益冲突，才能把这件好事办好。
更多有关征地拆迁补偿房产等问题，请致电楹庭律师团热线：4000083855
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