浅析城市房屋拆迁工作中存在的问题

房屋为不动产，是人类赖以生存和发展必不可少的物质资料。城市房屋拆迁，是城市建设过程中的重要环节，既与城市的发展密切相关，又涉及到广大人民群众的切身利益，属于各方面都非常关心的问题。自1991年6月1日《城市房屋拆迁管理条例》实施以来，以其为核心的拆迁法律体系，构成了我国的房屋拆迁制度。这种房屋拆迁制度在推动我国城市化进程，促进城市发展的同时，由于拆迁工作不到位，拆迁补偿标准确定机制不完善，行政裁决和强制执行不规范，造成社会矛盾日益突出，成为诉讼、上访甚至群体性事件，影响社会稳定的重要原因 。

　　一、存在问题

　　(一)房屋拆迁许可证颁发制度不规范，拆迁人主体不明确，房屋拆迁工作秩序混乱

　　城市房屋拆迁是一种土地集约化经营行为，涉及房屋管理、土地管理、规划管理、建设管理、文物管理等一系列行政管理的内容。因此，需要公权力对其进行监督管理，如房屋拆迁许可证的颁发、房屋拆迁纠纷的行政裁决、行政强制拆迁等。但从我国目前实际情况来看，很多拆迁管理部门属于事业单位，这些事业单位是指各级地方政府、开发区管委会建立的房屋拆迁中心、拆迁办等事业单位。这些部门处于非政府与“二政府”、企业与准企业、非盈利与变相盈利状态。作为事业单位的拆迁管理部门具有双重职能，即经营职能和管理职能，而这两种职能常常交织在一起被滥用。从实践中看，这些事业单位性质的拆迁管理部门颁发拆迁许可证仍是一个普遍存在的问题。此作法违反房屋拆迁相关的法律法规的规定，从而造成房屋拆迁工作的混乱局面。

　　(二)房屋拆迁补偿费偏低，回迁安置不够合理

　　1.房屋拆迁补偿费偏低。目前个别地区房屋拆迁补偿标准是拆迁地方制定的文件规定的，虽然高于当时本地区房屋价格，趋向合理。但随着本地区经济的快速发展，地区房价不断攀高，使补偿价格渐渐低于当前本地区房屋实际价格。因此，直接影响了房屋拆迁工作进展和社会稳定。

　　2.房屋回迁安置不够合理。按照《城市房屋拆迁管理条例》的规定，“房屋拆迁补偿安置有两种方式;货币补偿和产权调换”。在实践中到底实行哪种方式?谁有选择权?《城市房屋拆迁管理条例》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》均没有作出明确规定。大多数房屋拆迁补偿安置采取货币补偿为主的方式，但作为拆迁人采取货币补偿单一作法，违反了《城市房屋拆迁管理条例》的有关规定，既房屋拆迁补偿的方式，可以实行货币补偿也可以实行房屋产权调换的规定，剥夺了被拆迁人的自由选择补偿安置方式的权利。

　　(三)对被拆迁房屋、违章建筑的性质认定及补偿安置缺乏法律依据

　　1.对被拆迁的房屋性质认定及补偿。住宅房屋与经营性用房在房屋拆迁补偿中，补偿数额存在较大的差异。因此，在房屋拆迁工作中，依据法律规定正确界定房屋的性质，给予被拆迁人一定经济补偿，是房屋拆迁工作中 先要解决的问题。在行政审判中我们发现由于房屋拆迁主管部门、拆迁人对被拆迁房屋性质认定不准确，对于应按经营性用房标准给予补偿的，且按住宅用房认定并给予补偿，造成被拆迁人的不满，发生纠纷，引发诉讼，甚至引起当事人越级上访。

　　2.对违章建筑性质的认定及补偿。违章建筑的认定是行政主管部门的职权范围，作为房屋拆迁主管部门、拆迁人都没有认定权利，也没有必要自行认定。但从目前房屋拆迁的现状来看，对多数被拆迁房屋是否属于违章建筑，均缺乏依法予以认定，缺少必要的法定程序，随意性较大。

　　(四)滥用行政职权，违法强制拆除被拆迁人的房屋

　　房屋拆迁管理部门就房屋拆迁补偿安置所作出的行政裁决具有执行力，其执行方式，一是可以通过相对人的自愿履行;二是法律行政法规明确授权的，具有执行权的行政机关的强制执行;三是人民法院的强制执行。在实际房屋拆迁过程中，有部分拆迁案件存在违法强制拆除的问题，其表现在：1.没有作出裁决或者强制拆迁决定而进行的强制拆迁。2.没有进行补偿而实施的强制拆迁。3.在强制拆迁之前没有证据保全实施的强制拆迁。因此在行政诉讼中，被告往往在法律规定的期限内无法向法院提供有效证据。那么，被拆迁人在诉讼中提出合理的财产主张，人民法院应当予以支持。4.在送达拆迁文书及拆迁时间违反法律规定。

　　(五)自觉接受司法监督，预防和应对诉讼风险的效率和能力有待于进一步提高

　　行政诉讼既是司法机关对行政机关实施监督的一项法律制度，也是对行政相对人权利进行保护的一项司法救济制度。个别部门领导对行政审判态度不够端正，甚至抵触排斥。表现在对法院送达的法律文书不签收、不答辩、不依法提供政据和法律依据、不依法出庭应诉。由于行政机关的不配合，对于法院准确及时审理案件带来很多困难，案件事实难以查清，办案人员有时只能根据对方当事人提供的证据及办案人所调查了解的一些情况做出裁决，这样很难保证案件的质量，有时会造成错判、误判，使 财产造成不应有的损失。

　　二、针对房屋拆迁工作中存在的问题应采取的对策

　　(一)依法规范房屋拆迁许可证的颁发及房屋拆迁人的主体资格认定

　　1.依法规范房屋拆迁许可证的颁发。一是明确房屋拆迁管理部门。根据《城市房屋拆迁管理条例》规定，对于设区的市，其区人民政府房屋拆迁管理部门可以受市人民政府的委托，受理拆迁申请，对申请事项进行审查并颁发房屋拆迁许可证，但发放拆迁许可证的责任应由市人民政府房屋拆迁管理部门承担。二是拆迁办的法律地位。实践中，对拆迁办能否颁发拆迁许可证的认识比较混乱。拆迁办能否颁发拆迁许可证，关键要看其是内设机构还是机关法人。三是开发区管委会是否具有行政执法的主体资格也一直存在争议。一般认为，如果有地方性法规授权，如北京、上海等地，通过地方人大立法授予开发区管委会部分职权，则开发区管委会在条例的规定的范围之内行使职权属于合法行为，但开发区管委会下设的所谓“行政机关”不具有独立执法权。所以，开发区的拆迁办不能作裁决，不能颁发拆迁许可。

　　2.依法规范房屋拆迁人主体资格。这里所指的房屋拆迁人主体资格，一是《城市房屋拆迁管理条例》第四条规定的房屋拆迁人。“房屋拆迁人是指已经取得房屋拆迁许可证的单位”。二是根据《城市房屋拆迁管理条例》第十条规定;“拆迁人可以自行拆迁，也可以委托具有拆迁资格的单位实施拆迁”。为了适应社会化，专业化生产的要求，由专门从事城市房屋拆迁的单位承担拆迁，有利于节约人力、物力和财力，减轻建设单位前期工作的负担，大多数拆迁人经常采取委托拆迁的形式。房屋拆迁人与被委托拆迁人签订委托合同及履行必要的法律手续，被委托拆迁人就依法取得房屋拆迁人的主体资格。三是为了公益事业而进行的项目，是政府出资由项目法人或者管理人作为房屋拆迁人，依法取得房屋拆迁人的主体资格。除法律法规另有规定的之外，均不具备合法的房屋拆迁人的资格。

(二)提高房屋拆迁补偿标准，强化拆迁安置选择权

　　如何做好房屋拆迁工作中补偿安置，本人提出以下三种意见可供参考;一是根据《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定;“货币补偿的金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定”。对被拆迁人的房屋评估必须按照 建设部公布的《城市房屋拆迁估价指导意见规定》的程序、内容进行，估价过程中充分体现独立、客观、公正、合法的原则;二是对于被拆迁的房屋数量较多，工作量较大，在短期内难以实现对被拆迁的房屋进行评估任务的，对被拆迁的房屋应根据本地区房屋销售价格，以销售平均价格以上或者最高价格给予补;。三是充分体现被拆迁人在补偿安置上的优先选择权。根据公平原则，被拆迁人处于弱势地位，由被拆迁人优先选择补偿安置权，体现了以下几个方面;(1)有利于保护被拆迁人的合法权益。(2)有利于减少拆迁人与被拆迁人之间的矛盾。(3)有利于拆迁人提供更好的调换房屋，拆迁人为了减少项目的前期投入，也为了使拆迁后建设项目早日销售，必然会提供更多的被拆迁人满意的调换房屋;(4)有利于社会稳定。

　　(三)依法界定被拆迁房屋、违章建筑性质，合理给予被拆迁人经济补偿安置

　　1.依法界定被拆迁人房屋的性质并给予被拆迁人合理补偿。针对这个问题，国务院办公厅2003年9月19日下发《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》通知中规定，“各地区要本着实事求是的原则，采取积 有效的措施，切实解决城市房屋拆迁中久拖不决的遗留问题。对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况，经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。2.依法界定违章建筑性质并给被拆迁人适当经济补偿。对违章建筑性质的界定，我国的《城市规划法》、《土地管理法》、《建筑法》等一些单行法规从不同的角度均对违章建筑进行了界定。归纳起来违章建筑主要包括;①未申请或申请未获得批准，未取得建设用地规划许可证和建筑工程规划许可证而建成的建筑;②擅自改变建设工程规划许可证的规定建成的建筑;③擅自改变了使用性质建成的建筑;④擅自将临时建筑建成为永久性的建筑;以上四条是我们认定违章建筑的唯一标准。

　　(四)依法规范强制拆迁程序，不断提高强制拆迁工作效率

　　依法强制拆迁既可以保证有关建设项目的顺利进行，维护拆迁人与被拆迁人利益冲突的平衡，也体现公正执法和公正司法。强制执行必须严格依据法律程序进行。一是强制拆迁必须具有执行内容的载体，这种载体包括补偿安置裁决、强制拆迁决定、生效的裁判文书等。二是给付补偿或推定给付补偿。拆迁人必须对被拆迁人给予货币补偿或者提供拆迁安置周转用房、周转用房，被拆迁人拒绝接受的，拆迁人可以将补偿金向公证机关申请提存，以保证被拆迁人获得权利补偿;三是签发公告。一般情况下，对被拆迁人实施强制拆迁时，应当由人民政府行政负责人或人民法院院长签发公告，通知被拆迁人在期限内自动履行搬迁义务，逾期仍不履行的，由人民政府组织城市规划、城市管理、公安等有关部门实施强制拆迁;四是拆迁前的证据保全。实施强制拆迁前，拆迁人向公证机关申请办理被拆除房屋有关事项的证据保全。

　　(五)提高认识，强化措施，全面正确履行行政工作职能

　　依法行政就是要用科学的发展观和正确的政绩观指导城镇建设和房屋拆迁工作。1.严格控制《房屋拆迁许可证》的审批制度。严禁将拆迁许可审批权下放。严格拆迁证的发放，对违反城市规划及控制性详细规划，没有拆迁计划、建设项目批准文件、建设用地规划许可证、国有土地使用权批准文件、以及拆迁补偿资金，拆迁安置方案不落实的项目，不得发放拆迁许可证;。2.严格拆迁程序，确保拆迁公开、公正、公平。3.加强对拆迁单位和人员的资格，严格市场准入。依照职责对拆迁单位指导、监督、检查。4.加强监督检查，严肃处理违法违纪行为。

　　(作者系沈阳市沈北人民法院行政庭庭长)