城市房屋拆迁法律性质之定位(3)
时间：2016-04-22 14:40:45 作者：楹庭律师团
但将拆迁问题“私法化”存在着困境。 先,这不符合社会实际和立法宗旨。不仅我国,世界各国都面临着城市发展的实际需要,城市房屋拆迁也是一个世界性的问题。从本质上讲,房屋拆迁反映了社会公共利益与私人利益的矛盾,不是纯粹的私人利益之间的关系。因而,调整公共利益和私人利益关系的法不应该也不可能是纯粹的“私法”。以公法来调整这一关系是各国的通常做法。涉及公共利益而拆迁私人房屋,在各国法律上属于典型的行政征收,属于行政法调整的范围。“私法化”也不符合我国立法的宗旨和原则。现行的《条例》明确规定拆迁要“保障建设项目的顺利进行”、“符合城市规划、有利于城市旧区改造”。这些都是与城市发展和社会公共利益密切相关的问题。正因为拆迁问题有着深刻的社会发展利益背景,所以尽管现行法力图将拆迁关系设计成拆迁当事人之间的私人关系,但房屋拆迁始终摆脱不了行政权力的影响。
其次,排除公权力的介入,城市房屋拆迁将无法进行。从理论上讲,开发商和房屋所有人都是追求私人利益最大化的个体,不会把追求公共利益放在 要地位。而公共权力的本质则要求追求公共利益,是以不赢利为原则的,因此,将拆迁问题私法化将使公共利益面临着危险。以私法“协议”的形式解决拆迁问题,就必须遵从当事人的平等、自愿等原则,那么达不成协议怎么办? “北京酒仙桥拆迁事件”就面临过这样的窘境。由于把拆迁关系完全变成了业主与开发商之间的一种法律关系,先让业主集体投票决定是否拆迁,然后让业主跟开发商直接谈判。但是最后的结果很尴尬,业主投票的结果是不支持拆迁。如果各地都采取这种“自由协商”的方式,城市建设将无法进行。
主张以行政法规范房屋拆迁的论者的理由是:(1)房屋拆迁在本质上属于行政征收,“拆迁行为”在民法上无法理解(如前所述)。不管现行法怎样模糊拆迁的法律性质,拆迁行为还是表现出行政征收的典型特征。(2)将房屋拆迁纳入行政征收的范畴是世界各国的通行做法,这体现了事物发展的内在规律。(3)有利于明确政府责任,有利于规范和控制行政权力并最终有利于保护被拆迁人的合法权益。(4)有利于城市建设的顺利进行,有效地维护和实现社会公共利益。
笔者以为,将房屋拆迁关系定位为行政法律关系更具有合理性。反对行政权力介入的观点,其要害在于对行政权力的怀疑和恐惧。在公权力没有得到法律的有效规范和控制的条件下,个人权利将面临巨大威胁,这的确是事实。正因为如此,西方早期的法学家往往把 看成是不得不忍受的“必要的恶”。在“个人至上、自由至上”的旗帜下,行政法也曾经把控制行政权力作为最主要的乃至是唯一的功能。然而,这种弱化乃至取消 职能的观点已经不能适应时代发展的需要。现代法治 越来越注重发挥 在调解社会矛盾、促进社会公共利益方面的重要作用, 职能已经触及到衣、食、住、行等生活的方方面面并对个人发展起着重大影响。现代法治不再片面强调个人利益至上,而强调个人利益和公共利益的有机统一;法律不再简单地强调对行政权力进行约束,尽可能压缩其作用的空间,而更加注重发挥其积 作用,是控权和保权的统一。房屋拆迁关系着城市发展和社会公共利益,公权力的介入是不可避免的,关键是如何防止公权力的滥用,如何在维护公共利益的前提下保障私人的合法权益。
行政权力可以为恶,也可以为善,关键在于规范和控制。我国目前城市房屋拆迁中最大的问题是行政权力缺乏应有的监督制约。政府在拆迁中拥有很大的权力,却缺乏应有的责任,权力与责任严重脱节;行政权力的行使缺乏正当程序的规范和约束,决策的民主性、科学性差,透明度、参与度低;政府、拆迁人与被拆迁人之间的关系交错混乱,权责不清,权利义务配置不合理等。这些问题应该通过完善法律来解决,中心问题是解决政府在拆迁中的角色定位,加强对行政权力的控制。排除行政权力对拆迁的介入,实际上就是否定了拆迁本身。毕竟拆迁不是一般意义上的私人之间为实现各自利益而进行的交易,其真正的动因是为了实现社会公共利益。许多法治 的实践表明,行政权力在包括法律在内的各种社会机制的合理控制下是完全可以为促进社会进步和个人发展做出不可替代的贡献的。
三、以行政法律关系重构拆迁各方权利义务
修改后的法律应该将城市房屋拆迁明确定性为行政征收,这不仅符合事物的固有本质和社会需要,而且也有利于保护被拆迁人的合法权益。也有学者从司法公正的角度表明了这样的观点:“拆迁”是带有行政强制色彩的行为,对此,法律应该明确行政机关为直接拆迁主体,拆迁行为是具体行政行为。《条例》把本应作为拆迁主体的政府规定为拆迁纠纷的裁决者,这种做法的弊端显而易见。新法应符合权利保障和权利救济的宪法精神,应与《立法法》、《物权法》等法律的相关规定保持一致,维护法律的尊严与统一。新法既要保证行政机关为实现社会公共利益所必需的权力,又要加强对行政权力的监督与控制,保证拆迁过程的科学性、民主性和公正性。
关于立法的形式,法律界有两种观点。一种是将制定统一的《拆迁法》,一种是对现行的《条例》进行修改。如果修改《条例》, 先要保证其不与《立法法》等上位法相抵触。根据《立法法》第8条规定, 10类事项“只能制定法律”,其中第6 项就是“对非国有财产的征收”。根据第9条之规定,包括对私有财产征收在内的部分事项,尚未制定法律的人民代表大会及其常务委员会有权作出决定,授权国务院可以根据实际需要先制定行政法规。第10条规定:“授权决定应当明确授权的目的和范围。被授权机关应当严格按照授权的目的和范围行使该项权力。被授权机关不得将该项权力转授给其他机关。”第11条:“授权立法事项,经过实践检验,制定法律的条件成熟时,由 人民代表大会及其常务委员会制定法律。法律制定后,相应的立法事项的授权终止。”因此,作为规范房屋征收的《条例》,其制定 先须取得 人大及其常委会的明确授权。
一键咨询
在线咨询
