缙云县城市房屋拆迁政策调研报告
时间：2016-05-12 10:02:08 作者：楹庭律师团
城市房屋拆迁是一项十分复杂的社会系统工程，它关系到城市化进程，关系到国民经济和社会发展，关系到群众生活质量的基础性工作，体现了人民群众的根本利益和长远利益。房屋拆迁工作政策性强，影响面大，涉及社会的方方面面。做好这项工作，不仅关系到城市总体规划的实施和城市建设的速度，也关系到城市形象，投资环境和社会稳定的大局。
近几年来，缙云县委、县政府高度重视城市建设和发展，旧城改造步伐明显加快，城市房屋拆迁工作量明显加大，2002年5月14日县人民政府出台《缙云县城市房屋拆迁管理暂行办法》(下称办法)以来，先后实施了县城二期、大桥南路改造、县双潭水厂建设工程、仙都鼎湖大道建设工程、新建镇中心街改造等项目的房屋拆迁，共拆迁房屋占地面积8.2万平方米，建筑面积17.5万平方米，被拆迁户数837户。在拆迁工作中，我县做到了依法拆迁，公开运作，市场接轨，建立了“五公开一监督”制度，使广大群众合法权益得到切实保障，确保了房屋拆迁项目顺利实施，促进了城市建设，改善了居住环境，同时也切实维护了社会稳定。但在几年的城市房屋拆迁实践中，我们逐渐发现原拆迁政策和拆迁工作中存在着一些矛盾和问题，需要引起高度重视，认真分析研究，采取有效措施，予以解决。
一、城市房屋拆迁中存在的主要问题
1、被拆房屋手续不齐全。根据《浙江省城市房屋拆迁管理条例》(下称条例)和《办法》规定，“货币补偿或者产权调换的面积，按照被拆迁房屋的房屋所有权证或者其他合法房产凭证记载的建筑面积计算”，“被拆迁房屋的用途以房屋所有权证登记的用途为准。认定房屋用途以规划、土地管理部门提供的合法有效文件作为依据”，但现已实施的房屋拆迁项目被拆房屋持有房屋所有权证、土地使用权证“两证”齐全的比例很少，在县城二期、大桥南路、县双潭水厂房屋拆迁项目被拆迁723户中有土地使用权证的352户，占48.69%，有房屋所有权证的177户仅占24.48%。大量的被拆迁房屋仅持有规划、土地、乡镇政府等简单审批证件或罚款、罚没款的票据。由于被拆房屋“两证”不全，给拆迁的补偿和安置带来了较大难度，容易造成补偿安置不公正，容易产生被拆迁人与拆迁人之间权益和利益之间的矛盾和纠纷。与此同时，也造成 大量的审批、办证费用的流失。
2、安置土地用量偏大。根据《办法》规定，农业人口房屋拆迁补偿安置可在货币补偿、产权调换和异地建房三种形式中任选一种进行补偿安置，在县城二期、大桥南路、县双潭水厂建设工程、仙都鼎湖大道建设工程房屋拆迁中，农业人口被拆迁人全部选择异地建房安置。原被拆迁范围建筑密度大，而安置建房间距达到1:1，致使房屋拆迁置换的可供城市开发建设用地很少，而安置用地大，相对而言，房屋拆迁的成本也较大。如县城一期房屋拆迁中，拆迁房屋占地面积7959平方米，而实际用于安置的土地26103平方米，是拆迁占地的3.2倍。
3、农业人口异地建房安置地块缺乏统筹安排。城市房屋拆迁的目的是改善城市居民环境，促进城市功能合理布局，确保城市有序发展。城市房屋拆迁，人民群众的居住环境得到了 大改善，但房屋拆迁安置又重新出现了“城中新村”，且“城中新村”有的规划在城市中心区，在布局上规模偏少，布点分散，有的安排在城市主要道路两侧，有碍城市景观，同时也导致城市功能上的不合理。
4、房屋拆迁补偿安置存在放宽现象。根据《条例》规定，补偿安置形式有货币补偿和产权调换两种，而《办法》在前两种的基础上新增了安置用地形式，在我县房屋拆迁放宽安置的前提下，个别房屋拆迁项目，已出现安置用地扩大标准安置和不按被拆房屋建筑面积拆算安置用地而改用建筑占地面积拆算安置用地倾向，背离了《办法》第四十九条规定。同时对违法建筑补偿也存在由无到有，打折的办法给予了补偿，背离了《条例》第二十九条和《办法》第三十一条的规定，另外，营业用房的认定上也存在放宽现象，《办法》第四十二条第二款规定，合法经营一年以上且拆迁前仍继续经营的，可以按底层临街商业用房货币补偿标准价的百分之三十给予被拆迁人一次性补偿。增加了拆迁的成本。
5、产权调换安置房建设滞后，存在后续处理问题。根据《条例》及《办法》规定，实行产权调换的安置用房可实行现房或期房，但我县自开展大规模房屋拆迁以来，均实行期房安置，由于期房安置均以设计图纸计算建筑面积，建成后存在着建筑面积或大或小问题，与已签订协议上载明的建筑面积不相符，在安置房交付时需进行安置面积重新测量和差价重新结算，势必在拆迁人与被拆迁人之间出现新的利益冲突，不利于拆迁安置的顺利落实，会增加新的矛盾和纠纷。同时因目前安置用房规模偏小，没有配置物业管理，也没有缴付专项维修基金，这也给今后的管理留下了隐患。
6、房屋拆迁中介服务机构空白。由于我县房屋拆迁没有中介服务机构，已实施的拆迁项目均由带有政府某些职能的城市开发公司负责拆迁，通过组织拆迁临时机构具体实施，这一方面因机构的临时性势必造成拆迁专业性不强，对拆迁政策的正确把握性不够，致使政策执行走样，同一时期拆迁执行的政策不一，易造成拆迁项目之间和被拆迁户之间的相互比较，不利于拆迁工作的顺利进行。同时，因组建机构大量从相关行政单位抽调人手，也严重影响了机关的日常办公。
7、拆迁补偿机制不完善。根据《办法》规定我县每年确定的拆迁房屋货币补偿基准价和拆迁地段等级划分，被拆迁房屋的贷币补偿区位补偿款由该房屋所处的地段级别决定，这种划线定级的办法有时并不能准确反映出房屋所在区位的真正价值，在同一项目中很可能出现两处相邻且市场收益相近房屋补偿款悬殊很大的情况，使补偿较低的被拆迁人很难接受，影响了拆迁工作的正常进展，也不利于社会稳定。
二、对策及途径
房屋拆迁工作是一项程序严谨，操作规范的工作。近年来，我县的房屋拆迁工作经历了由不规范到逐步规范的过程，目前已形成了一套行之有效的办法，但也还存在一些不完善方面及问题，要使拆迁工作达到“拆迁一处，造福一片、稳定一方”的目的，坚持依法拆迁是前提，制订合理政策是基础，改进工作方法是关键。针对目前我县房屋拆迁存在问题，其解决的对策及途径有：
(一)有法可依，有章可循，进一步完善拆迁《办法》
随着社会主义市场经济体制的不断完善，住房制度改革的不断深化，土地有偿使用制度的推行及新兴房地产业的兴起和发展，出现了一些原拆迁法规政策难以规范或没有规范的新情况、新问题，而拆迁是一项政策性很强，群众性很广的工作，有法可依、有章可循是搞好拆迁工作的根本。结合本县现有《办法》及已实施拆迁项目的实际情况，要对《办法》进行修改完善。一是取消异地建房的安置方式，对城区中的农业人口房屋拆迁，有条件的实行幢式产权调换。二是增加货币补偿和产权调换补偿安置形式的激励机制条款，解决异地建房安置与产权调换或货币补偿利益倒挂问题，鼓励被拆迁人选择货币补偿或产权调换。三是增加每年定期公布不同区域、不同用途、不同建筑结构各类房屋的房地产市场价格条款确保被拆迁房屋价格的公开、透明运作。在城市化达到一定水平后，房屋拆迁补偿安置形式要与《条例》接轨。
(二)科学规划，合理布局，着力构筑现代城市
城市规划是城市建设的龙头，要充分发挥城市规划在城市建设中的引导作用。规划要力求超前性、先导性和体现新时代要求。一要统筹安排房屋拆迁安置地块，相对集中，定向安置，立足可持续发展，留足发展空间，重视整体性，力免点多分散布局。二要从推进社区管理和物业管理的角度合理布局安置地块，力免城市主要道路两沿安排异地建房用地。三要坚持“以人为本”“尊重自然”和“可持续发展”的思想，从注重居民生活空间的营造出发，探索建设农民公寓，着力改善地方人居环境，以建设生态、环保居住空间为目标，倡导可持续发展的理念，满足住宅的适用性能、安全性能和环境性能，形成布局合理、功能齐全、交通便捷、环境优美的现代化居住区。
(三)健全机构，依法行政，加强对拆迁工作的领导和管理。
完善的组织机构是房屋拆迁管理的前提，依法行政是房屋拆迁管理的关键。房屋拆迁是一项系统的社会工程，需要各职能部门的广泛参与，需要建立强而有力的组织领导机构。借鉴外地的经验，在县一级，建立房屋拆迁领导小组，对房屋拆迁工作实行领导和综合协调。在房屋拆迁主管部门，设置具体办事和管理的内设机构，如拆迁科、拆迁办，履行房屋拆迁管理职能。
(四)综合清理，规范房屋，确保合法房屋进行拆迁
由于历史的原因，城市老城区内存在着大量擅自建设、擅自改变使用功能的房屋，无合法权源、无房屋所有权证、土地使用权证或产权证载明房屋功能与现状使用功能不符等房屋较多，使拆迁补偿安置的公正性、公平性受到严重影响，也是产生拆迁矛盾和纠纷的焦点。一要对老城区的房屋开展综合清理，规划、土地部门及乡镇政府要采取联合行动，从本着尊重历史、尊重事实，妥善解决的原则，着手解决违法建筑问题，对照《城市规划法》，该拆的坚决拆除，该罚款的予以处罚，该补办审批手续的予以补办。二要加大办理房屋所有权证及土地使用权证力度，房屋所有权证及土地使用权证登记部门要加强对未办证房屋的排查工作，采取督促或上门服务方式给予办理“两证”。三要根据《缙云县改变房屋使用功能管理办法》，符合城市规划、消防、安全、环境保护等要求的，要求尽快办理房屋使用功能变更手续。
(五)拆前建房，及时安置，推行房屋拆迁现房安置
房屋拆迁的实质是补偿与安置，其中安置地点、安置房标准、安置时间、安置房环境，被拆迁人十分关注，实行现房安置有利于拆迁工作的顺利进行，可减少因安置房建造时间带来的过渡矛盾、面积矛盾及环境条件不明的矛盾。异地建房安置实行现房安置有利于城市规划的实施，有利于安置新村的整体形象，可避免因农民自行建设的规划管理问题，以及自建房屋标准不一问题。县房屋拆迁主管部门要加强对拆迁安置的管理，要把房屋拆迁现房安置逐步纳入拆迁的正常管理轨道。
(六)积 培育，大力扶持，逐步实行专业队伍负责房屋拆迁
房屋拆迁是一项政策性很强的工作，同时也是一项很严肃的工作。拆迁政策执行的紧与松，准确与偏差情况，关系到拆迁人与被拆迁人双方的利益，也关系到社会的稳定，房屋拆迁工作最重要的就是在执行政策的前提下，公正、公平运作。要积 培育房屋拆迁中介服务机构，建立一支高素质、专业性的房屋拆迁工作队伍，以适应城市建设中房屋拆迁工作的需要。要加强房屋拆迁人员的法规、政策及业务培训，加拆除迁工作方式、方法与经验的交流，提高解决房屋拆迁错综复杂问题的实际解决能力，确保房屋拆迁工作依法有序进行。
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