办理城市房屋拆迁行政复议案件初探
时间：2016-04-27 14:47:27 作者：楹庭律师团
随着市场经济的发展，城市化进程的推进，因城市房屋拆迁引起的纠纷成为当前比较突出的社会矛盾，由此引起的行政复议案件也逐年增多。作为一种权利救济途径以及上级对下级的层级监督机制，如何发挥行政复议在预防和化解房屋拆迁纠纷这类社会矛盾中的积 作用，是我们每一个行政复议工作人员应当思考的问题。下面将我们在审理城市房屋拆迁行政复议案件中发现的问题及一些具体做法提出来，当作引玉之砖与大家共同探讨。
一、近年来城市房屋拆迁中存在的问题
近年来，随着公益拆迁向商业拆迁的转移，拆迁户和开发商的矛盾、拆迁户和地方政府的矛盾便不断出现，并日趋尖锐。据建设部有关部门统计，2004年上半年因征地拆迁而到建设部上访的人数有4026批，计18620人，其中集体上访905批、13223人，个人上访3121批、5397人，不到半年的时间就超过 2003年 3929批、18071人的全年上访总量。2005年，郑州市受理城市房屋拆迁行政复议案件52起，相当于前三年的案件总数。面对急剧增长的房屋拆迁纠纷，我们对存在的问题进行了归纳，其具体表现为：①安置争取合理补偿，政策不到位，导致拆迁户利益受损失，严重的甚至会造成因拆至贫，失去原有的生存基础。这是引发拆迁矛盾的最直接的原因。②拆迁户得不到行政与法律方面的有效的保护，相反，他们发现自己可能是处在拆迁人、行政部门以及司法部门的共同对立面的位置上。从制度上讲，这是引发拆迁矛盾的最根本的问题。③一些地方政府建设规划部门随意改变规划，造成居民不能回迁。这也是造成社会问题的重要原因。虽然建设部2003年以来相继出台了《城市房屋拆迁估价指导意见》和《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》，但拆迁矛盾未能得到缓解。其原因，一方面是各地未能严格执行这两个文件，另一方面则是这两个文件作为部门规章，在规范拆迁这个如此复杂的利益关系上的效力层次不够高。
二、房屋拆迁行政复议中若干法律问题
(一)拆迁许可证颁发前的听证问题
《行政许可法》第四十七条规定，行政许可直接涉及申请人与他人之间重大利益关系的，行政机关在作出行政许可决定前，应当告知申请人、利害关系人享有要求听证的权利。由于拆迁涉及公民重大利益，在颁发拆迁许可证前应告知申请人、利害关系人享有听证权利。但拆迁主管部门往往担心，一旦告知听证权利，可能会造成利害关系人阻挠拆迁的行为，因此往往不积 或有意忽略这一法定程序。
(二)关于建设项目批准文件及国有土地使用权批准文件的认定问题
根据国务院、省、市拆迁管理条例的有关规定，申请房屋拆迁许可证必须提供建设项目批准文件和国有土地使用权批准文件，如何认定上述文件在实践中存在分歧。一种观点认为，建设项目批准文件应当是针对该项目出具的批准文件，国有土地使用权批准文件应当是国有土地使用权证或政府关于使用土地的批准文件，其他批准文件不能代替。另一种观点认为，只要具备对该项目的批准内容以及证明国有土地使用权归属的文件，均可认定为具备了建设项目批准文件及国有土地使用权批准文件。能否将政府关于下达重点建设项目的通知及国土资源局出具的证明作为建设项目批准文件和国有土地使用权批准文件，我们认为这是一个值得探讨的问题。
(三)拆迁补偿安置协议的签订主体问题
根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。实践中对于接受拆迁人委托的拆迁单位能否以自己的名义与被拆迁人达成补偿安置协议的问题，认识不一。我们认为拆迁单位既然系受委托人，就应当以拆迁人的名义与被拆迁人达成补偿安置协议，无需以自己的名义与被拆迁 人订立补偿安置协议。
(四)关于分户评估的问题
实践中拆迁当事人达不成拆迁补偿安置协议往往是因为对拆迁评估价格有异议。在签订协议之前所作的评估往往是整体评估(或称分类评估)，即 先确定一个基准价，不同楼层的评估价格再乘以楼层系数。此类评估过于粗泛，很难让一些室内装修较好的被拆迁人满意。建设部《城市房屋拆迁估价指导意见》规定了整体评估和分户评估两种形式。虽然拆迁人可能会因为评估费用方面的考虑不愿再进行分户评估，但为维护被拆迁人的合法权益，我们认为如果出现拆迁当事人对整体评估(分类评估)结果有异议，达不成协议的情况，要进行分户评估，被拆迁房屋的补偿金额以分户评估的价格确定。
(五)受理裁决申请前的听证程序
建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定，未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。该规定能够使裁决部门通过听证程序更充分、更全面地了解具有共性的问题，及拆迁人与被拆迁人达不成协议的主要原因，也便于双方当事人沟通，消除分歧。虽然河南省目前尚未制定出具体标准和程序，但参考外地的做法，未达成协议人数的比例一般规定得较低，如《广西壮族自治区城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第八条规定“……拆迁项目总户数200户以上的，未达成拆迁补偿安置协议的比例占总户数的10%…… ”我们建议省建设厅应尽快制定出符合我省实际工作的标准，以便于规范相关行为，解除群众的疑惑。
(六)核实补偿安置标准的责任
建设部《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第十条规定，当事人对评估结果有异议，且未经房屋所在地房地产专业评估委员会鉴定的，房屋拆迁管理部门应当委托专业评估委员会进行鉴定，并以鉴定后的估价结果作为裁决依据。在实际操作过程中，拆迁管理部门认为只要当事人未提出书面异议，即视为当事人对评估结果没有异议，我们认为根据上述条款的规定，并不以当事人对评估结果提出书面异议为标准，只要当事人对评估结果有异议，包括有记录的异议，如记录在调解笔录上的，均应视为当事人有异议。如果当事人对评估结果有异议，且该评估结果未经房屋所在地房地产专业评估委员会鉴定，拆迁管理部门则有义务委托专业评估委员会进行鉴定
(七)强制拆迁决定
根据《城市房屋拆迁管理条例》第十七条 款的规定，被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。
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