拆迁行为中政府政策的施行

　　政策在整个城市房屋拆迁制度中占据了 其重要的位置，甚至就其现实性而言超过了法律法规，无论是媒体还是普通民众的描述，都会自觉地使用“政策”这一词眼，有时将政策与法律互相混淆，这既可归入中国解放后的历史文化影响，又与政府本身的引导绝然不可分开。 　　根据本文遵循的实证主义法学的研究方法，政策具有特殊的中间性。一方面，文革结束后我们即已认识到制订政策不可将法律抛开，政策须合乎法律，而政策又由政府部门作出，因此，从政策的制订过程中可看出官员对法律的认识、遵守与采纳程度，是实际生活的“法”;另一方面，政策也与法律法规一样，通过文本的方式表达，并被社会所遵奉、执行， 端些说，也可当作纸面上的“法”。故这个层面的研究不可或缺。 　　目前可以找到的最重要的拆迁政策是2003年9月国务院办公厅发出的《国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》(后文简称《通知》)。《通知》在“城镇房屋拆迁引起的纠纷和集体上访有增加趋势，甚至引发恶性事件，影响正常的生产生活秩序和社会稳定” 的大势下出台，目前已成为拆迁工作的指导性政策。 建设部在《贯彻落实<国务院办公厅关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知>的有关情况》的讲话中列举了建设部和各地已采取的措施，足可看出《通知》的收效显著。今年3月《国务院办公厅转发国务院纠正行业不正之风办公室关于2004年纠风工作实施意见的通知》中再次提到了对“城镇拆迁不依法办事，滥用强制手段，补偿安置政策不落实，侵害居民利益”的专项整治，《通知》精神必定要得到进一步的落实贯彻。 　　诚如该《通知》的名称，政策的出发点在于“维护社会稳定”，“既保证发展的需要，又要能够防止引发社会群体性事件”。换言之，社会稳定是前提，目标还是保证发展，这是非常典型的行政思路，与法律的出发点大不相同，政策的价值目标在于总体的发展、平衡与稳定，而在法律的价值目标中， 先是个体权利的实现，然后才是社会公正的达成。 　　《通知》将影响当下正常的社会秩序与稳定的原因归于“一些单位拆迁补偿不到位、拆迁安置不落实，工作方法不当”这些第二位甚至第三位的问题 ，而绝口不提 位的财产自由处分与契约自由的根本问题。或许是一份行政公文不宜表达出对法的不满，但若结合文件的第三点要求：“各地要认真贯彻《中华人民共和国城市规划法》和《城市房屋拆迁管理条例》，严格依法规范拆迁行为”，我们发现，《通知》并没有顾及宪法和其他上位法律，其精神恰恰是《条例》的二次书写，这也难怪一般人会将《条例》称为“ 政策”。同时，《通知》明确宣称：“城镇建设中的房屋拆迁工作政策性强，影响面大……”，再一次给各级政府和各级政府下的房屋拆迁管理部门加强了“政策”的集体记忆。政策的目标并非正义的寻求，而是功利的取向。因此，《通知》也必然采取了治标不治本的办法。 　　 先是对法规的重申与强调，表现在： 先，强调对拆迁单位、 拆迁评估单位和拆迁补偿金额的监督管理，其隐含前提即是政府对协议的介入。其次，严把发放拆迁许可证的审批关，即要求做到《条例》第7条的五项条件。 再次，依据《条例》重申了强制拆迁的前提，强调了手段的温和，但目的不变。 　　接着是对法规的自行补充。从文本解析来看，表现在以下方面： 　　 ，拆迁资金以及被拆迁人安置不落实的坚决不准实施拆迁，确保被拆迁人的合法权益;第二，对违法违规拆迁、擅自降低补偿安置标准、不及时解决被拆迁人合理要求的拆迁单位，加大处罚力度，采取不批准新的拆迁项目、停业整顿、依法吊销拆迁单位资格证书等措施严肃处理;第三，对不能达成协议且涉及面广的拆迁项目，要严格限制采取强制性措施，防止矛盾激化;确需强制执行的，必须严格执行法律程序，做好预案;第四，对产权性质为住宅但已依法取得营业执照经营性用房的补偿、历史原因手续不全的房屋的手续补办以及其他遗留问题。 　　纵观这四方面的补充， 、二条是对《条例》合理、及时的补充，形式上也具备了“条件、模式、后果”的法律规范结构，若通过立法程序，是可以转变为法规的。第四点则基本上以行政指令的面貌出现 。而第三点颇令人费一番思量，“强制拆迁”原是法规规定的制度，并无例外情况，而《通知》却包含了“众怒不可轻犯”的命令，成为一种折中协调同时又模糊不庆的指令。暂且抛开强制拆迁规定本身的合法性，法律面前理应一律平等，但政策告诉我们，要根据对象的多寡确定措施的启动，且一旦启动，倘若被拆迁人势单力薄，则只需“经依法裁决”，而被拆迁人人多势众时，则必须“严格执行法律程序”了。 　　再次，作为面向各级政府的上级政府公文，《通知》加重了管理部门的责任，要求管理部门必须认真解决纠纷，必要时甚至自己先行解决拆迁补偿安置，以行政手段解决拆迁矛盾。而这些责任中，最应引起警惕的则是“由于工作原因造成大量群体性上访的，要追究有关领导和直接责任人的责任”一条，表面看来是对领导、责任人的追究，而实际则却易形成逆向选择，出现地方基层对上访的遏制，造成对公民权利的侵犯。 　　打一个不大恰当的比方，《条例》是把刀，划开了一道道口子，有人拿起这把刀，不顾人道地加重伤口的疼痛，《通知》推开了那人，并在伤口上涂上了红药水，然后提醒那人刀子依然、应然、也当然还存在。《条例》为主《通知》为辅的政策架构也表明了政府大力促进拆迁的意愿，但《通知》没有也不可能对《条例》实现有效的制衡和约束。