农村征地拆迁案件实务问题的几点思考

  　　在我国经济社会快速发展进程中，城市化逐步推进，工业园区公路等基础设施建设提速，涉及农村集体土地的征用及房屋拆迁纠纷越来越多，征地拆迁问题已成为当前涉及人民群众切身利益的热点和难点问题 。法院受理此类案件逐年增加，由于此类案件政策性强，涉及群众利益，并且往往人数众多，矛盾比较尖锐，稍有不慎，容易引发群体性事件，造成社会的不安定。笔者结合审判实践，就涉及的几个问题，作一些粗浅的探讨，以期能使征地拆迁工作进一步规范。 　　一、关于征地批准文件是否可诉的问题。是否应当受理有两种意见，一种意见认为征地批文是一个具体行政行为，法院应当受理。另一种意见认为，征地批文是省人民政府下达给市人民政府的，是一个内部行政行为，法院不能受理。根据《土地管理法》第45条规定，有权批准征地的是国务院和省、自治区、直辖市人民政府，其作出的征地批准文件，是一个具体行政行为应无争议。那么，这样的具体行政行为是否可以向人民法院提起行政诉讼呢?《行政复议法》第30条 款规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为侵犯其已经依法取得的土地……的所有权或者使用权的，应当先申请行政复议”。第二款规定，“根据国务院……或者征用土地的决定……的行政复议决定为最终裁决”。《行政诉讼法》第12条规定，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为，不属人民法院行政诉讼的受案范围。因此，笔者认为当事人对征用土地的决定不服，只能申请行政复议，行政复议决定为最终裁决，此类纠纷不属人民法院管辖，不能就此向人民法院提起行政诉讼。 　　二、拆迁安置补偿主体的问题。《土地管理法》第46条及其实施条例第25条的规定，市、县人民政府土地行政主管部门是征地补偿、安置的实施机关。即市、县人民政府土地行政主管部门是征地拆迁安置补偿的主体。但在实际操作中，土地行政主管部门往往只对征地农转非人员和地上附着物及青苗进行了安置补偿，而对地上建筑物即农民的住房未进行安置补偿，由用地单位直接对农民的住房进行拆迁安置补偿。这种运作模式与法律法规规定相违背，造成安置补偿标准混乱，政府部门应予规范。 　　三、征地拆迁安置补偿标准问题。征地拆迁安置补偿标准存在的问题主要表现在：1、安置补偿标准过低，多年未作调整，不适应形势发展的需求。就江津市而言，现仍然执行的是重庆市人民政府55号令和江津市人民政府(1999)95号文件规定的标准，不适应经济发展的要求。目前江津市的房价已比1999年上涨了一倍左右。2、由于地区差异，导致安置补偿标准不一。重庆市人民政府55号令仅规定了主城各区的安置补偿标准，各市、县的安置补偿标准则授权各市县自行制定。各市、县具体情况不同，制定的标准也不一致，各毗邻市、县的农民相互比较。有的甚至在一个市、县内各镇乡的安置补偿标准都不一致。3、征地用途不同，安置补偿标准各异。如公路等基础设施用地的补偿大大低于城市建设和工业园区用地。4、各用地单位在对住房实施拆迁安置补偿时，执行标准混乱。有的按城市房屋拆迁的办法执行;有的按征地拆迁的办法执行;有的甚至搞暗箱操作，与被拆迁人背靠背地谈判，导致被拆迁人相互攀比，漫天要价，故意拖延。针对以上情况，提出以下建议：1、适应社会经济的发展，适时调整安置补偿标准;2、严格按照法律、法规规定，由市、县人民政府土地行政主管部门作为征地安置补偿的主体;3、统一安置补偿标准。 先对不同用途的征地，实行相同的补偿标准。其次，在一个市、县内应只有一个统一的标准，各镇、乡间不应有差别，不能机械地按各镇、乡的平均年产值计算安置补助费。4、征地拆迁不能适用《城市房屋拆迁管理条例》对被拆迁人进行安置，两者的性质截然不同，征地拆迁是在集体土地上进行的，由土地管理法调整，而城市房屋拆迁是在国有土地上进行的，由《城市房屋拆迁管理条例》调整。 　　四、关于执行的问题。对于征地后拒不交出土地的行为，土地管理法及其实施条例没有赋予行政机关强制执行权，行政机关只能申请人民法院强制执行。实践中，有三个问题值得思考。一是执行根据的问题。此类案件一般是由行政机关向人民法院申请执行，由法院审查后裁定是否准予执行，无疑法院准予执行的裁定是法院强制执行的根据。但行政机关又依据什么向法院申请执行呢?《土地管理法实施条例》第45条规定，“违反土地管理法律、法规规定，阻挠 建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地。拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。该条规定比较原则，在满足那些条件下土地行政主管部门才能责令交出土地，以什么方式责令交出土地，没有可操作性的规定。我们在实际操作中，由土地行政主管部门作出“责令交出土地决定书”限期交出土地，然后依据“责令交出土地决定书”向人民法院申请执行。二是先予执行的问题。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题》的解释第94条对先予执行进行了规定。由于近年来征地拆迁矛盾尖锐，从社会稳定的大局出发，重庆市高级人民法院规定对城市房屋拆迁和征地拆迁一律不能先予执行。我们认为，不能搞一刀切，对于公路建设、城市公共设施建设等涉及公共利益的征地拆迁，应当按照司法解释的规定，允许先予执行。三是正确处理强制执行与社会稳定的关系。由于征地拆迁往往涉及人员较多，利益冲突较大，处理不慎容易引起群体性事件，造成社会不稳定。在两者的关系中，社会稳定是 要的， 位的，必须在稳定的前提下开展执行工作。但又不能片面强调稳定，完全不搞强制执行。在实践中，对处理此类案件，我们坚持“三个必须”的原则，即合法权益必须维护，具体问题必须解决，法治秩序必须维护。社会效果较好。如2004年，江津市国土资源和房屋管理局申请执行双福镇罗盘村太平经济合作社交出土地一案，该案涉及征用土地180余亩，征地人员400余人。我们坚持稳定 ，由于工作细致，措施得力，顺利执结，没有引发不安定事件。另外，我们建议修改完善土地管理法及其实施条例，象《城市房屋拆迁管理条例》那样，赋予行政机关对拒不交出土地行为的强制执行权，以满足行政效率的需要。