论房屋征收与模拟搬迁的结合
时间：2015-01-02 13:13:30 作者：楹庭律师团
一、模拟搬迁的概念、特点、价值
(一)模拟搬迁的概念
模拟搬迁是指改造业主根据城市规划和相关法律法规等有关规定，就城市房屋搬迁补偿安置事宜与房屋所有权人协商并签订模拟搬迁协议的活动。其核心特征是：群众自愿申请改造签名率达到相应比例，即可启动模拟搬迁；在规定时间内，模拟搬迁补偿安置协议签约率达到相应比例模拟搬迁即转为正式搬迁，模拟搬迁协议才产生法律效力；反之，模拟搬迁自行终止。
按照该模式，群众期望改造的自愿申请达到相应比例是启动模拟搬迁的前提：居民与改造业主签订模拟搬迁协议达到相应比例是模拟搬迁生效的条件。
(二)模拟搬迁的特点
分析其法律关系和生效条件，模拟搬迁具有下列特点：1．模拟搬迁行为是一种民事行为，模拟搬迁协议是改造业主与居民按照《民法通则》、《合同法》等相关法律法规签订的一种民事协议。 2．模拟搬迁协议的效力具有或然性，居民通过模拟搬迁获得的补偿具有期待性。只有签订模拟搬迁协议达到相应比例，模拟搬迁协议才能发生法律效力，居民才能获得相应补偿。3．模拟搬迁不具有强制性。是否同意搬迁，是否签订搬迁协议完全取决于居民意志。
(三)模拟搬迁的价值
1．突出民意自主，激发“我要拆”的主体意识
模拟拆迁设置了群众自愿申请改造率达到一定比例方可启动模拟搬迁，模拟搬迁协议签约率达到一定比例方可生效两个先决条件，突出了群众自愿、自主、自决的主体地位，形成了群众从以往拆迁“要我拆”到“我要拆”的角色变化，以往的消 被动乃至排斥抵触变为了主动参与、积 促成。
2．建立退出机制，遵循价值规律
模拟搬迁在规定时限内签约率未达到相应比例即自行终止的规则，打破了以往拆迁补偿方案一经公示，拆迁居民即产生补偿已入囊中的笃定心态，树立了遵循市场价值才能实现自身资产价值，维护公共利益才能实现个体利益的现代意识。同时，模拟拆迁的退出机制不仅有助于解决房地产市场有起有伏，而群众对拆迁补偿期望值只升不降的矛盾，也为政府在土地整理、招商引资中，遵循价值规律，避免“胡子”工程和投资风险，建立了一条“安全通道”。
二、征收的概念、特征
征收是 为了公共利益的需要，依法强制取得集体、单位和个人财产所有权的一种行为。其特征为：1．主体的单一性。征收的主体只能是 ，在实际中表现为政府。2．目的的唯一性。征收只能限于公共利益的需要，非公共利益的需要不能适用征收。3．权限和程序的合法性。征收必须依照法律规定的权限和程序进行。4．手段的强制性。征收是 以公权力为手段而采取的一种行为。5．相应的补偿性。 征收后应按市场价给予被征收人相应的补偿。
通过上述分析，我们可以看出基于公共利益需要征收单位、个人的房屋及其他不动产的行为是一种行政行为，由此产生的法律关系是一种行政法律关系， 成为征收的主体，亦即征收人，政府代表 行使征收决定权。
三、房屋征收与模拟搬迁的异同
(一)二者的相同方面
1．在房屋是否需要改造以及签订补偿安置协议方面都充分尊重群众意愿。同时，在旧城改建项目中，只有多数住户同意改造，才能启动项目改造。
2．被改造房屋的补偿都按照市场价值进行补偿，被改造房屋的评估价格都反映了同时期、同结构、同用途、同类区域的二手房市场价格。
(二)二者的主要区别
1．法律依据不同。城市房屋征收依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等征收法规政策；模拟搬迁依据《民法通则》、《合同法》等民事法律法规。
2．性质不同。城市房屋征收是一种行政行为；模拟搬迁是一种民事行为。
3．主体不同。城市房屋征收的主体是市、县级人民政府，市、县级人民政府确定的房屋征收部门负责组织实施房屋征收与补偿工作。根据《成都市人民政府办公厅关于贯彻落实<国有土地上房屋征收与补偿条例>有关问题的暂行意见》，市、区(市)县房管部门为我市城市房屋征收部门；而在模拟搬迁中，区(市)县政府确定的国有企业或事业单位是模拟搬迁项目的直接责任主体，在中心城区，区属危改办(危改中心)、统建办往往是模拟搬迁的项目业主。
4．程序不同。城市房屋征收的主要程序是：房屋征收部门提出申请→房屋征收部门拟定征收补偿方案，报所在地市、区(市)县政府→市、区 (市)县政府组织相关部门对征收补偿方案进行论证并子以公布→征求被征收人对补偿方案的意见(不少于30日)→将征求意见情况及时公布 (不少于10日)→市、区(市)县政府作出房屋征收决定并公告→被征收人协商(或投票、抽签)确定房地产价格评估机构→评估机构对被征收房屋价值进行评估→按征收补偿方案订立征收补偿合同；模拟搬迁的主要程序是：期望改造的居民自愿申请搬迁改造，达到相应比例后，启动模拟搬迁→由政府指定的改造业主单位与居民代表通过公开方式确定评估机构→评估机构对拟改造房屋进行评估→改造业主单位制定拆迁安置补偿方案→改造业主与住户签订搬迁协议。
5．评估方式不同。城市房屋征收是分户评估，而模拟搬迁主要是分类评估。
6．协议生效的条件不同。在城市房屋征收中，被征收人与房屋征收部门签订补偿安置协议后，该协议立即生效；在模拟搬迁中，在双方约定期限内，协议签订率达到相应比例(通常是 100％)，所签协议才正式生效。
7．强制手段不同。在城市房屋征收中，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，房屋征收部门可报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法作出补偿决定。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府可依法申请人民法院强制执行；而模拟搬迁没有强制手段。按照社会公平和维护群众利益的原则，我们认为，如果绝大多数住户签订了模拟搬迁协议，而少数住户不签订协议的，签订协议的住户或改造业主可以维护绝大多数住户的利益向人民法院起诉，请求人民法院裁定未签订协议的住户签订协议或赔偿损失。
四、模拟搬迁与征收的有机结合
(一)由房屋征收实施单位如旧改办、危改办等作为项目改造业主，房屋征收部门组织调查住户改造意愿
由于房屋征收部门负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，因此，为便于模拟搬迁以后转为房屋征收，模拟搬迁的相关组织工作由房屋征收部门负责。
在我市，房屋征收部门是市、区(市)县房产管理部门，在实际模拟搬迁中，市、区(市)县房产管理部门除自己开展调查工作外，也可委托房屋征收实施单位如旧改办、危改办、国有企业进行调查工作。
(二)房屋征收部门对模拟搬迁范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记
85％以上的住户同意旧城区改造后，市、区 (市)县房产管理部门可委托旧改办、危改办、国有企业等对模拟搬迁范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。
(三)确定房地产估价机构
改造业主与住户在15日内协商确定房地产估价机构；协商不成的，由房屋征收部门组织住户投票，按照少数服从多数的原则确定评估机构；通过投票，住户就评估机构的选定未形成多数意见的，由房屋征收部门通过抽签程序确定评估机构。
(四)房屋征收部门委托选定的估价机构对模拟搬迁范围内的房屋进行分户评估
房地产评估机构按照房屋模拟搬迁评估委托书或者委托合同的约定，对模拟搬迁范围内的房屋进行分户评估。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。
(五)房屋征收部门参照征收补偿标准拟定补偿安置方案，并组织相关部门进行论证
在模拟搬迁中，市、区(市)县房产管理部门自己也可委托改造业主参照征收补偿标准拟定补偿安置方案，并组织补偿安置方案计划、规划、国土、财政等部门对补偿安置方案进行论证。
(六)房屋征收部门公布补偿安置方案，征求公众意见
市、区(市)县房产管理部门将补偿安置方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限不少于 30日。公告期满后，根据公众意见修改补偿安置方案，并将征求意见和修改补偿安置方案的情况及时公布。
(七)签订模拟搬迁协议
项目改造业主与住户按照补偿安置方案签订并履行模拟搬迁协议，签约期限原则上不超过 3个月，最长不超过半年。
(八)房屋征收部门进行社会稳定风险评估
签约时间到期后，如果模拟搬迁协议签约率未达到100％，市、区(市)县房产管理部门按照相关规定组织信访、计划、规划、国土、财政以及改造项目所在地的街道办事处、公安派出所从合法性、可性性、风险性、可控性等方面对改造项目进行社会稳定风险评估。
(九)市、区(市)县人民政府作出房屋征收决定
市、区(市)县房产管理部门按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，向市、区 (市)县人民政府申请房屋征收决定，市、区(市)县人民政府依法作出房屋征收决定并及时公告。
在模拟搬迁转房屋征收过程中，需要注意以下问题：
，模拟搬迁协议一签订就发生效力，当事人双方可按照约定履行协议。部分模拟搬迁项目根据实际情况或工作需要也可约定协议生效的签约比例。
第二，考虑到房地产市场变化对拟改造房屋市场价值的影响，模拟搬迁协议签约期限应严格控制，原则上不超过3个月，最长不超过半年。由于房屋征收的估价时点与模拟搬迁的估价时点相差1-6个月，按照房地产市场发展的一般情况，房屋价值一般变化不大，市、区(市)县人民政府作出房屋征收决定后，可由原估价机构作一个书面说明，表明原评估价格保持不变。
第三，市、区(市)县人民政府作出房屋征收决定后，签订并履行模拟搬迁协议的改造业主成为被征收人，依法享受并履行被征收人的权利与义务。
第四，为消除住户对财产损失的担心，鼓励签订模拟搬迁协议，项目改造业主可在模拟搬迁协议中约定：如果今后房屋征收后的补偿价值低于模拟搬迁的补偿价格，执行模拟搬迁的补偿价格；如果高于模拟搬迁的补偿价格，由改造业主补发增加的部分。
第五，市、区(市)县房产管理部门在组织模拟搬迁过程中，做好申请房屋征收决定所需资料的准备工作。
(一)模拟搬迁的概念
模拟搬迁是指改造业主根据城市规划和相关法律法规等有关规定，就城市房屋搬迁补偿安置事宜与房屋所有权人协商并签订模拟搬迁协议的活动。其核心特征是：群众自愿申请改造签名率达到相应比例，即可启动模拟搬迁；在规定时间内，模拟搬迁补偿安置协议签约率达到相应比例模拟搬迁即转为正式搬迁，模拟搬迁协议才产生法律效力；反之，模拟搬迁自行终止。
按照该模式，群众期望改造的自愿申请达到相应比例是启动模拟搬迁的前提：居民与改造业主签订模拟搬迁协议达到相应比例是模拟搬迁生效的条件。
(二)模拟搬迁的特点
分析其法律关系和生效条件，模拟搬迁具有下列特点：1．模拟搬迁行为是一种民事行为，模拟搬迁协议是改造业主与居民按照《民法通则》、《合同法》等相关法律法规签订的一种民事协议。 2．模拟搬迁协议的效力具有或然性，居民通过模拟搬迁获得的补偿具有期待性。只有签订模拟搬迁协议达到相应比例，模拟搬迁协议才能发生法律效力，居民才能获得相应补偿。3．模拟搬迁不具有强制性。是否同意搬迁，是否签订搬迁协议完全取决于居民意志。
(三)模拟搬迁的价值
1．突出民意自主，激发“我要拆”的主体意识
模拟拆迁设置了群众自愿申请改造率达到一定比例方可启动模拟搬迁，模拟搬迁协议签约率达到一定比例方可生效两个先决条件，突出了群众自愿、自主、自决的主体地位，形成了群众从以往拆迁“要我拆”到“我要拆”的角色变化，以往的消 被动乃至排斥抵触变为了主动参与、积 促成。
2．建立退出机制，遵循价值规律
模拟搬迁在规定时限内签约率未达到相应比例即自行终止的规则，打破了以往拆迁补偿方案一经公示，拆迁居民即产生补偿已入囊中的笃定心态，树立了遵循市场价值才能实现自身资产价值，维护公共利益才能实现个体利益的现代意识。同时，模拟拆迁的退出机制不仅有助于解决房地产市场有起有伏，而群众对拆迁补偿期望值只升不降的矛盾，也为政府在土地整理、招商引资中，遵循价值规律，避免“胡子”工程和投资风险，建立了一条“安全通道”。
二、征收的概念、特征
征收是 为了公共利益的需要，依法强制取得集体、单位和个人财产所有权的一种行为。其特征为：1．主体的单一性。征收的主体只能是 ，在实际中表现为政府。2．目的的唯一性。征收只能限于公共利益的需要，非公共利益的需要不能适用征收。3．权限和程序的合法性。征收必须依照法律规定的权限和程序进行。4．手段的强制性。征收是 以公权力为手段而采取的一种行为。5．相应的补偿性。 征收后应按市场价给予被征收人相应的补偿。
通过上述分析，我们可以看出基于公共利益需要征收单位、个人的房屋及其他不动产的行为是一种行政行为，由此产生的法律关系是一种行政法律关系， 成为征收的主体，亦即征收人，政府代表 行使征收决定权。
三、房屋征收与模拟搬迁的异同
(一)二者的相同方面
1．在房屋是否需要改造以及签订补偿安置协议方面都充分尊重群众意愿。同时，在旧城改建项目中，只有多数住户同意改造，才能启动项目改造。
2．被改造房屋的补偿都按照市场价值进行补偿，被改造房屋的评估价格都反映了同时期、同结构、同用途、同类区域的二手房市场价格。
(二)二者的主要区别
1．法律依据不同。城市房屋征收依据《国有土地上房屋征收与补偿条例》等征收法规政策；模拟搬迁依据《民法通则》、《合同法》等民事法律法规。
2．性质不同。城市房屋征收是一种行政行为；模拟搬迁是一种民事行为。
3．主体不同。城市房屋征收的主体是市、县级人民政府，市、县级人民政府确定的房屋征收部门负责组织实施房屋征收与补偿工作。根据《成都市人民政府办公厅关于贯彻落实<国有土地上房屋征收与补偿条例>有关问题的暂行意见》，市、区(市)县房管部门为我市城市房屋征收部门；而在模拟搬迁中，区(市)县政府确定的国有企业或事业单位是模拟搬迁项目的直接责任主体，在中心城区，区属危改办(危改中心)、统建办往往是模拟搬迁的项目业主。
4．程序不同。城市房屋征收的主要程序是：房屋征收部门提出申请→房屋征收部门拟定征收补偿方案，报所在地市、区(市)县政府→市、区 (市)县政府组织相关部门对征收补偿方案进行论证并子以公布→征求被征收人对补偿方案的意见(不少于30日)→将征求意见情况及时公布 (不少于10日)→市、区(市)县政府作出房屋征收决定并公告→被征收人协商(或投票、抽签)确定房地产价格评估机构→评估机构对被征收房屋价值进行评估→按征收补偿方案订立征收补偿合同；模拟搬迁的主要程序是：期望改造的居民自愿申请搬迁改造，达到相应比例后，启动模拟搬迁→由政府指定的改造业主单位与居民代表通过公开方式确定评估机构→评估机构对拟改造房屋进行评估→改造业主单位制定拆迁安置补偿方案→改造业主与住户签订搬迁协议。
5．评估方式不同。城市房屋征收是分户评估，而模拟搬迁主要是分类评估。
6．协议生效的条件不同。在城市房屋征收中，被征收人与房屋征收部门签订补偿安置协议后，该协议立即生效；在模拟搬迁中，在双方约定期限内，协议签订率达到相应比例(通常是 100％)，所签协议才正式生效。
7．强制手段不同。在城市房屋征收中，房屋征收部门与被征收人在征收补偿方案确定的签约期限内达不成补偿协议，或者被征收房屋所有权人不明确的，房屋征收部门可报请作出房屋征收决定的市、县级人民政府依法作出补偿决定。被征收人在法定期限内不申请行政复议或者不提起行政诉讼，在补偿决定规定的期限内又不搬迁的，作出房屋征收决定的市、县级人民政府可依法申请人民法院强制执行；而模拟搬迁没有强制手段。按照社会公平和维护群众利益的原则，我们认为，如果绝大多数住户签订了模拟搬迁协议，而少数住户不签订协议的，签订协议的住户或改造业主可以维护绝大多数住户的利益向人民法院起诉，请求人民法院裁定未签订协议的住户签订协议或赔偿损失。
四、模拟搬迁与征收的有机结合
(一)由房屋征收实施单位如旧改办、危改办等作为项目改造业主，房屋征收部门组织调查住户改造意愿
由于房屋征收部门负责本行政区域的房屋征收与补偿工作，因此，为便于模拟搬迁以后转为房屋征收，模拟搬迁的相关组织工作由房屋征收部门负责。
在我市，房屋征收部门是市、区(市)县房产管理部门，在实际模拟搬迁中，市、区(市)县房产管理部门除自己开展调查工作外，也可委托房屋征收实施单位如旧改办、危改办、国有企业进行调查工作。
(二)房屋征收部门对模拟搬迁范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记
85％以上的住户同意旧城区改造后，市、区 (市)县房产管理部门可委托旧改办、危改办、国有企业等对模拟搬迁范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况进行调查登记。
(三)确定房地产估价机构
改造业主与住户在15日内协商确定房地产估价机构；协商不成的，由房屋征收部门组织住户投票，按照少数服从多数的原则确定评估机构；通过投票，住户就评估机构的选定未形成多数意见的，由房屋征收部门通过抽签程序确定评估机构。
(四)房屋征收部门委托选定的估价机构对模拟搬迁范围内的房屋进行分户评估
房地产评估机构按照房屋模拟搬迁评估委托书或者委托合同的约定，对模拟搬迁范围内的房屋进行分户评估。分户的初步评估结果应当包括评估对象的构成及其基本情况和评估价值。
(五)房屋征收部门参照征收补偿标准拟定补偿安置方案，并组织相关部门进行论证
在模拟搬迁中，市、区(市)县房产管理部门自己也可委托改造业主参照征收补偿标准拟定补偿安置方案，并组织补偿安置方案计划、规划、国土、财政等部门对补偿安置方案进行论证。
(六)房屋征收部门公布补偿安置方案，征求公众意见
市、区(市)县房产管理部门将补偿安置方案予以公布，征求公众意见，征求意见期限不少于 30日。公告期满后，根据公众意见修改补偿安置方案，并将征求意见和修改补偿安置方案的情况及时公布。
(七)签订模拟搬迁协议
项目改造业主与住户按照补偿安置方案签订并履行模拟搬迁协议，签约期限原则上不超过 3个月，最长不超过半年。
(八)房屋征收部门进行社会稳定风险评估
签约时间到期后，如果模拟搬迁协议签约率未达到100％，市、区(市)县房产管理部门按照相关规定组织信访、计划、规划、国土、财政以及改造项目所在地的街道办事处、公安派出所从合法性、可性性、风险性、可控性等方面对改造项目进行社会稳定风险评估。
(九)市、区(市)县人民政府作出房屋征收决定
市、区(市)县房产管理部门按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》的相关规定，向市、区 (市)县人民政府申请房屋征收决定，市、区(市)县人民政府依法作出房屋征收决定并及时公告。
在模拟搬迁转房屋征收过程中，需要注意以下问题：
，模拟搬迁协议一签订就发生效力，当事人双方可按照约定履行协议。部分模拟搬迁项目根据实际情况或工作需要也可约定协议生效的签约比例。
第二，考虑到房地产市场变化对拟改造房屋市场价值的影响，模拟搬迁协议签约期限应严格控制，原则上不超过3个月，最长不超过半年。由于房屋征收的估价时点与模拟搬迁的估价时点相差1-6个月，按照房地产市场发展的一般情况，房屋价值一般变化不大，市、区(市)县人民政府作出房屋征收决定后，可由原估价机构作一个书面说明，表明原评估价格保持不变。
第三，市、区(市)县人民政府作出房屋征收决定后，签订并履行模拟搬迁协议的改造业主成为被征收人，依法享受并履行被征收人的权利与义务。
第四，为消除住户对财产损失的担心，鼓励签订模拟搬迁协议，项目改造业主可在模拟搬迁协议中约定：如果今后房屋征收后的补偿价值低于模拟搬迁的补偿价格，执行模拟搬迁的补偿价格；如果高于模拟搬迁的补偿价格，由改造业主补发增加的部分。
第五，市、区(市)县房产管理部门在组织模拟搬迁过程中，做好申请房屋征收决定所需资料的准备工作。
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