中外征收补偿制度比较研究

一、中外土地征用补偿标准 在美国，土地征用被称为“最高土地权”的行使，美国土地征用补偿标准根据征用前的市场价格为计算标准，它充分考虑到土地所有者的利益，不仅补偿被征土地现有的价值，而且考虑到补偿土地可预期、可预见的未来价值;同时，还补偿因征用而导致相邻土地所有者、经营者的损失，充分保障了土地所有者的利益。 加拿大的土地征用制度沿用的是英联邦的体制，加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和追加用途，按当时的市场价格补偿。具体来看，加拿大的土地征用补偿包括：(1)被征用部分的补偿，必须依据土地的最高和最佳用途，根据当时的市场价格补偿。(2)有害或不良影响补偿(如严重损害或灭失价值)，主要针对被征用地块剩余的非征地，因建设或公共工作对剩余部分造成的损害，还包括对个人或经营损失及其他相关损失这种补偿不仅包括被征地，还包括受征地影响相邻地区的非征地。(3)干扰损失补偿，被征地所有者或承租人因不动产全部或基本征用，因混乱而造成的成本或开支补偿。(4)重新安置的困难补偿。 英国的土地征用被称为“强制收买”。英国对土地征用的补偿作了较详尽的规定，其中土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。土地征用补偿的范围和标准：(1)土地(包括建筑物)的补偿，其标准为公开市场土地价格;(2)残余地的分割或损害补偿，其标准为市场的贬值价格;(3) 租赁权损失补偿，其标准为契约未到期的价值及因征用而引起的损害;(4)迁移费、经营损失等干扰的补偿;(5)其他必要费用支出的补偿(如律师或专业的代理费用、权利维护费等)。补偿的估价日期：是指土地征用机关在行使土地权利时，应通知被征用土地的所有权人及其他权利人，但其取得土地往往会在通知后的几个月或更长时间，在地价上涨的情况下，土地征用补偿的估价日期成为十分关键的议题。英国土地征用评估准则规定，假如补偿金额为双方同意时，则以土地征用通知日期为估价日期。假如土地征用补偿争议上诉时，则以土地法庭听证的最后一日为估价日期。 德国的土地征用补偿范围和标准为：(1)土地或其他标的物损失的补偿，其标准为以土地或其他标的物在征用机关裁定征用申请当日的移转价值或市场价值;(2)营业损失补偿，其标准为在其它土地投资可获得的同等收益;(3)征用标的物上的一切附带损失补偿。德国被征用土地的补偿价格计算与英国一样，也是以官方公布征用决定时的交易价格为准。 法国的土地补偿价格是以征用裁判所一审判决之日的价格为基准计算的。同时以征用土地周围土地价格或纳税时的申报价格作为参考。同时为了控制补偿，被征用不动产的用途已公布征用规定1年前的实际用途为准。 瑞典的土地补偿费中不包括预期土地将变为公共土地而引起的价格上涨部分，而且一致通过改变土地用途，提高土地补偿费的投机行为。瑞典对土地征用补偿价格的计算，以10年前该土地的价格为准。 日本的土地征用称为“土地收用”，日本的土地征用补偿是根据相当补偿的标准来定的，在大多数情况下以完全补偿标准确定土地补偿费。具体来看，日本征用土地的补偿包括5个部分：(1)征用损失补偿，对征地造成的财产损失进行补偿，按被征用财产的经济价值即正常的市场价值补偿;(2)通损补偿，对因征地而可能导致土地被征用的附带性损失的补偿;(3)少数残存者的补偿;(4)离职者的补偿，对因土地征用造成业主损失的补偿;(5)事业损失补偿，对公共事业完成后所造成的污染对经济和生活损失等的补偿，除了现金补偿，还有替代地补偿(包括耕地开发、宅地开发、迁移代办和工程代办补偿等)。 韩国土地征用补偿主要包括以下几个方面：(1)地价补偿，为土地征用补偿的主要部分。1990年韩国统一以公示地价为征收补偿标准：(2)残余地价补偿，土地征用可能导致残余地价值减低或因残余地须修建道路等设施和工程应予以补偿;(3)迁移费用补偿，对被征地上的定着物，不是进行公益事业所必须的，应给予相应的补偿。同时韩国在建设部设立了中央土地征用委员会，在汉城特别市、直辖市及道设立地方土地征用委员会，对土地征用的区域、补偿、时期等进行裁决。 在新加坡，关于土地征用补偿的决定由土地税务兼行政长官作出，但补偿金额由专业土地估价师评估，以公告征用之日的市价为补偿标准。土地补偿的项目包括因土地征用造成土地分割的损害、被征用的动产与不动产的损害、被迫迁移住所或营业所所需要的费用、测量土地印花税及其他所需的合理费用等。 我国土地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。土地补偿费的标准是征用耕地的补偿费为该耕地被征用前三年平均年产值的6至 10倍，征用其他土地的补偿标准由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。每一个需要安置的农民人口的安置补助费标准，为该耕地被征用前3年平均年产值的15倍。征用其他土地的安置补偿费由省、自治区、直辖市参照征用耕地的补偿费标准规定。土地补偿费和安置补助费之和不得超过该土地被征用前3年平均年产值的30倍。被征用土地上的附着物和青苗补偿费由省、自治区、直辖市规定。 二、中外土地征用补偿标准比较 通过中外土地征用补偿标准比较，我们不难看出我国的征地补偿标准带有浓重的计划经济色彩，与我国正在建设和完善的市场经济体制是不相适应的，带有明显的不适应性和滞后性。我国同国外土地征用补偿标准相比较其缺陷性具体表现在以下几个方面： (一)土地补偿标准偏低 土地征用具有强制性，但其实质仍是一种购买行为，是获取土地资本增值收益的过程。也就是说土地权人丧失的只是是否出售土地的决定权，土地的出售价格仍应该由市场公平交易来决定。但从《土地管理渤的种种规定可以看到，目前我国土地征用的补偿标准是由政府单方面制定出来的，在制定土地征用补偿标准时，政府并没有把征用土地看成是一种市场交易行为，不仅没有考虑土地权人丧失土地的间接损失，就是直接损失的补偿标准都只是根据耕，地常年产值来制定，尽管现行{土地管理法》提高了补偿的倍数，但远未消除低成本征地的不合理状况，补偿金额明显偏低。 (二)没有考虑土地价格变动的因素 影响土地价格变动的因素很多，地区经济发展水平、人均耕地面积、土地的位置、环境质量等经济因素的不同均会导致地价的差异，即使是同一块土地，不同的投资水平也会出现产量的差别，而现行《土地管理法》中依据耕地常年产值所制定的补偿标准根本无法体现这些因素的不同所导致的地价差异。 (三)没有遵循最有效利用的原则 土地价格评估要遵循一条重要的原则——最有效利用原则也就是说土地估价应以估价对象的最有效利用为前提。被征用土地获得转用许可，其最有效利用显然是作为建设用地，如果对此地块进行价格评估，其必然是以土地实际最佳用途为依据，此时土地的价值远远超过其利用现状的价值。因此，在理论上，用地单位应该按照建设用地的市场价格获得被征用土地的使用权，被征地农民应该按照公平市场价格获得失地补偿，国外也是按这一原则给予农民补偿的，但在我国现实中，用地单位根据现行的征地补偿标准支付给失地农民的补偿金却少得多，而其获得土地的成本中很大一部分是上交给地方政府的土地出让金，显然，用地单位获得被征用土地的过程成了地方政府通过降低地价侵占人民利益而获取土地资本增值收益的过程。 三、对我国征地补偿标准的几点建议 (一)土地征用补偿遵循公平市场价格原则 遵循公平市场价格原则进行征地补偿是市场经济体制的要求。土地征用是典型的公权行为，土地征用补偿是对失地农民的财产补偿，从理论上讲，补偿的标准及范围应以失地农民的损失而不是以征用者的所得为基准，同时还要综合考虑土地对失地农民的特殊价值、农民失去土地的间接损失等因素。在市场经济条件下，征地中不同利益主体对补偿标准或成本的预期，取决于使用者对土地市场价格的认知程度，而合理、公平的补偿无论在买方还是卖方看来，都应该是“合理的市场价值或买者乐意支付、卖者愿意接受的价格”。这些特点在国外的土地征用补偿中都得到了体现。而我国的征用补偿标准却没有遵循公平市场价格的原则，带有计划经济的色彩，从而导致土地补偿标准偏低。 (二)解决补偿方式 无论是补偿标准过低还是补偿方式不妥当，表面上损失的是农民的利益，从更深层次看，损失的是政府的利益。届时政府将要为其过低的补偿重新买单。现实中，补偿的方式有几种：一是以现金补偿：二是留一部分农地或盖门面房; 三是土地作价入股。以现金一次性补偿不妥，这是因为若补偿费发给农民，某些农民可能会在短时间内用光;若把钱留在村组，一则村组干部可能会腐败，尤其是目前缺乏有效监督的情况下;二是村组将钱用于置办企业、发展经济，因企业本身存在巨大的商业风险，届时可能会血本无归。若把钱买保险，从保险费领取的特殊性考虑，时下农民拿不到钱，生存就存在问题。统筹考虑应变“一次性补偿”为“永久性受益”，而留一部分农地或盖门面房、土地作价入股这两种方式恰恰兼顾了眼前利益与长远利益，所以可以大力推广。为了规避农民的短视行为，轻易将房子或股权转让，可对转让权利进行限制，即除非发生死亡事宜而需转让外，其它情形下的转让一律不办理房子过户登记和股东变更登记手续。 (三)考虑土地在级差地租上的差异 考虑到土地价格的变动因素，各个城市可根据城市的实际情况按区位划分为不同类别的地区，在综合测算各类地区社会经济发展水平的基础上，充分考虑新老政策平稳过渡等因素，分别确定市区、郊区和郊县土地补偿费综合价标准，例如南京市 先取消了传统做法，市区每亩为1.8万元，郊区每亩为1.6万。