棚改拆迁中，如何保护多数人的利益

由于耽误了同组90%居民的危房拆迁，一家“钉子户”被自己组内的邻居们集体表决，而后搬离家具、拆除旧房——拆除了。2011年，这一发生在四川德阳棚改区的群众自发拆除“钉子户”的事件并非个案，提出了棚改拆迁中面临的一个大问题：如何更好地保护多数人的利益?

对进行中的新一轮1000万套棚户区改造任务来说，顺利完成拆迁是确保任务完成的关键 。

棚户区成因复杂，居住着大量的困难群体，拆迁要求各异。如此大规模的改造工程要想顺利而非强制完成拆迁，从多省市调研情况看，几乎不可能。最佳途径是实现依法拆除。但新的《国有土地上房屋征收与补偿条例》(下称“新条例”)出台后，依法拆除面临着相关司法部门谨慎介入且渠道不畅的现实困境。

针对棚改项目拆迁矛盾主要集中在已签约的多数人与少数“钉子户”之间的矛盾，基层干部及专业认为，力求在法律的框架内化解利益冲突，亟需疏通“司法拆除”渠道。在立法上补充对“集体利益”的保护，以更好地保护“多数人利益”。

“钉子户”被邻居“拆除”

德阳市东湖乡凯江六组的居民一直生活在上个世纪80、90年代修建的“小二楼”里，缺乏城市基础配套、生活功能设施不全、私搭乱建严重，2008年汶川地震后，绝大多数住宅成为危房，大多数居民改造意愿强烈。2009年凯江六组启动城中村和棚户区改造项目。

2009 年5月，根据德阳市“城中村”改造的规定，凯江六组通过提名选举、差额选举产生了由7名居民代表组成的业主委员会，并在市规划与建设局备案，代表全体业主与政府、开发商进行协商沟通、宣传政策和做群众工作。此后的一年多里，业委会在政府指导下，与开发商签订委托改造协议，同时制定出了90%以上居民签字同意的补偿方案，并完成了全部的过渡安置工作。

业委会主任庞龙志说，大多数住户都期盼能早日改善住房环境，项目开始进展很顺利，直到几个“钉子户”出现，他们要求得到更高补偿，不同意集体通过的补偿标准，进展就慢下来。

项目停了约两个月，期间已拆迁的大多数居民对“钉子户”的不满情绪开始增加。庞龙志压力很大，他说，一些拆迁的居民过来骂他，说“一直拖着是不是想给‘钉子户’糖吃，那我们也不干!”

2011 年4月20日，凯江社区六组开全体业主会，居民们发起请求书，要求业委会出面对刘某的旧房进行“排危拆除”，100多户居民签字，超过总数的90%。5月 20日，业主委员会组织本组居民，总计约60人，将刘某家中家具等物品搬离出旧房，组织机械及人员对其旧房进行拆除，并进行了同程录像。

接受采访的居民认为，自己签约同意拆迁，但是被“钉子户”一直拖延，损害了他们的利益。而且居民点改造安置是一个整体工程，少数个别人要搞特殊是对多数人的不公平，应该实行少数服从多数的原则。

这样的情况在当地的改造中并非个案。另据了解，海南也曾有类似案例。同意拆迁的多数人与不同意拆迁的个别“钉子户”矛盾激化，最后多数人拆除了少数人。

“多数人利益”谁来保护

中国政法大学社会法研究所所长赵红梅认为，从情理上讲，占大多数的邻居拆除了确实有无理要求的“钉子户”，解决问题，属于情有可原。但本质上，邻居拆除是不合法的，不管是业委会还是大多数邻居都没有处置他人财产的权力，也没有司法机关赋予他们这种权力。

长期关注与研究城市拆迁中司法问题的赵红梅分析，凯江六组及其他居民组的“邻居拆迁”存在一个基本前提：政府、业委会和开发商不折不扣按照 法律法规进行改造，征收补偿合理合法且补偿到位。失去这个前提，“邻居拆除”的合理性就不复存在。事实上，新条例的出台改变了政策环境，类似于“邻居拆除”的现象发生几率增加。

原因主要有两大方面。 ，“司法拆除”的途径不畅通，拆除矛盾有增无减。新条例出台后，“开发商拆迁”被立法禁止，要求净地出让，政府承担拆迁工作，但是 “拆除”必须由政府向法院申请，由法院进行“司法拆除”。但是法院在受理政府的“拆除申请”时，大多持“慎重介入”的态度，基本很少立案受理。负责成都武侯区棚户区改造的区房管局副局长吴绍富说：“新条例出台后， 法院受理的拆除申请屈指可数，但是大建设背景下的‘钉子户’没有减少、拆除需求没有减少，这个僵局怎么解?”

吴绍富给记者讲了个他遇到的例子。新条例中规定，征收拆迁项目要符合“国民经济发展规划”，法院每一次都以这一条不过关把政府的拆除申请拒之门外。“一条具体的街道要进行棚户区改造，不可能写进一个地方的国民经济发展规划。最多只是笼而统之写着要加快改善困难群众的居住条件，推进棚户区改造。但是没有这个文件，法院就不受理。”吴绍富说。

连续七年负责武汉市青山区棚户区改造的武汉市青宜居公司总经理蔡延达也有同样的感受。新条例出台后，在合法合理补偿前提下仍有个别“钉子户”，政府向法院申请“司法拆除”的时候，法院基本上打回让政府继续做工作，基本不予受理，让政府跟拆迁户继续协商。

第二，新条例中注重个体私利和公共利益，但是忽视了多数人的“集体利益”。通过梳理“邻居拆除”现象不难发现，拆迁改造中，尤其是涉及棚户区、旧城、城中村等公共改造项目，多数人与个别钉子户的利益冲突比新条例出台前更加凸显。“你钉在那里，我就没法搬进新房;你搬出物权法说私有财产神圣不可侵犯，但是我楼下愿意拆了，你还能住在楼上吗?”这是大多数居民对“钉子户”最直接和朴实的想法。

赵红梅认为，新条例侧重保护被拆迁人个体利益和地方政府所代表的公共利益，而多数被拆迁人的集体利益保护存在空白，带来权利不能平等博弈的问题。一般而言，现代房屋建筑不可能独家独户存在，建筑体是相关联的，土地是国有的，且70年租用权也是集体共有的。侧重保护被拆迁人个体利益，在实际工作中容易出现个人利益 度膨胀，从而损害被拆迁人集体利益与公共利益，并架空 土地所有权以及导致土地“溢价归私”的现实，漫天要价的后果是让全社会纳税人买单。

利益冲突亟需司法理顺

上述德阳凯江六组“邻居拆除”事例中，被拆除人刘某后来将业委会和开发公司都告上了法庭，当地法院依法受理了案件。专业认为不合法的“邻居拆除”最终却赢了官司。德阳市旌阳区人民法院的判决书中依据合同法、物权法规定，驳回了原告刘某全部诉讼请求，案件受理费由原告全部承担。据介绍，海南那起类似的案例最后也对簿公堂，两案判决结果一致，被拆除的原告输了。

一些基层干部认为，这个案例很典型地反映了当前征收拆迁的现实困境，也体现了“司法拆除”的尴尬：走正常程序，法院谨慎受理;逼出了这种非正常行为之后，法院又予以判决认可。蔡延达认为，不可避免的“拆除”已经成了不折不扣的烫手山芋，谁都不想碰。对此，接受采访的多个基层干部认为，“邻居拆除”的现象亟需杜绝，在现行法律框架下应当由“司法拆除”来解决拆迁难题，政府向法院申请受理的程序应当更加细化和清晰，责任和权力更加明确。

“邻居拆除”背后暴露出多数拆迁户的利益诉求被忽视，集体权利表达机制欠缺等问题，专业认为，可以吸收“邻居拆除”中的基层民主内涵，在征收补偿环节充分听取民意，制定更加合理的安置补偿方案。赵红梅认为，当前国有土地上房屋征收补偿包含两个法律关系，政府与拆迁户之间的行政关系，拆迁户集体与拆迁户个体之间的民事关系。目前国际上的拆迁经验中不少利用后一种关系，通过法律渠道解决“拆不拆”和“钉子户”问题，多数人向个体提出民事诉讼，最后由法院判决执行。

赵红梅说，中国虽有特殊实际，但是“多数人利益”如能在法律层面上参与到征收拆迁的博弈中，既可更好制约地方政府征收权为其“减负”，又可有效化解拆迁社会矛盾，还可杜绝“邻居拆除”这类违法拆迁，建立更能互相制衡的权利义务关系。最高院应该对新征收条例出台新的司法解释，明确禁止“邻居拆除”这种新的违法拆迁，同时增加对多数人集体利益的重视和保护，可成立建立在国有土地共同租用基础上的居民联盟，尽量内部化解矛盾，遇到 端“钉子户”，多数人可以告“钉子户”，以司法途径化解集体与个体的矛盾。(《瞭望》新闻周刊 黄艳)