张洪：农村房屋拆迁安置补偿法律问题浅谈
时间：2016-04-20 12:39:14 作者：楹庭律师团
前言
近年来，在我国因集体土地上房屋拆迁严重侵害房屋所有权人权益的事件层出不穷,相关报道常见诸报端，屡屡成为公众关注的焦点。一些地方的违法强行拆迁，甚至诱发了一些群体性事件。无论是理论界还是法律实务界，均一直认识到妥善解决农村房屋拆迁安置补偿问题,是构建和谐社会的迫切需要和需求。
近年来，笔者在基层接触到一些有关农村拆迁安置补偿的案件，通过对这些案件的处理，笔者对农村房屋拆迁安置补偿中涉及到的法律问题有了一个初步的认识。现，笔者拟就集体土地上房屋拆迁相关法律问题作一探讨,旨在提出一些建议和构想,希望对农村房屋的拆迁安置补偿研究有所帮助。
一、农村房屋拆迁安置补偿现状
集体土地上的房屋拆迁问题,也常称为农村房屋拆迁问题,就是指有关主体将位于集体所有的土地上的建筑物、构筑物及其附属设施予以拆除,并对其所有权人、使用人进行补偿安置的相关问题。随着城市化进程加快和市场经济的迅猛发展,农村集体土地被大量征收,农村土地流转现象也越来越多，集体土地征收或者农民集体土地的流转，导致农民房屋拆迁纠纷不断增多的现象越来越突出。一些地方政府人员为了政绩或者眼前的经济利益、个人私利，不顾农民群众的利益，违法拆迁现象也越来越严重。在拆迁中因主体涉及多个方面,法律关系又错综复杂,再加上巨额利益的驱使,土地承包、流转、征收和征用拆迁中的违法违规行为时有发生,损害了农民群众的切身利益,威协到农村社会的和谐稳定，不得不引起高度重视。
一位湖南长沙的网友提出了一个关于农村土地流转的问题。 他说：“村里招商引资，引进一新建项目(但项目现在并没有在市里立项，也没有环评报告之类的文件)，现在村领导下来说要征地，征地50年，所征土地包括果园、菜地、竹园、茶园、风景林等，由于在土地流转的补偿费用方面有异议，故出现纠纷不合，村里则准备采取强制手段，并扬言出动警力。我想问下： 1、 此类征地不属于 征收，村民是否有自愿的权利? 2、如果没有自愿权利，那土地流转的补偿费用该如何计算? 3、在村民认为补偿费用不合理的情况下，村民该怎样维护自己的利益? 如果说，村民不同意村组织与招商方的开展新建项目，不同意村组织征地，是否违反了《农村土地承包法》?另外，请问，新建项目在市里还没有立项，是否就可以征地? 有出台“土地流转”的相关政策没?有没有明确村民该有的权利和义务? 土地流转的补偿费用又该如何计算? ”我想，这位网友提出的几个问题，基本上包含了农村中涉及拆迁安置的农户希望知道或者说希望得到解决的问题，具有普遍性和代表性。
据有关调查研究显示，目前我国农村的房屋拆迁安置几乎是一片混乱，存在着严重的违法违纪问题，不得不让人深思。这些问题，主要表现在以下几个方面：
1，对农村房屋的拆迁安置补偿， 没有统一的 层面的法律法规，而各地方的规定与我国基本法律、法规的原则精神又出现矛盾。因此，导致对于农村房屋拆迁安置补偿问题，我国目前尚无专门的法律对其进行调整。虽然，我国《土地管理法》对征地的土地补偿费和安置补助费作了规定，但它不是农村房屋拆迁安置补偿的标准。现行农村房屋拆迁中适用的安置补偿标准主要是各级地方人大、地方政府部门发布的地方性法规和政府规章及部门的文件。不仅这些法规、规章内容简单，许多问题在法律上是空白的，而且这些法规、规章本身与我国的《立法法》是矛盾的，很多内容和要求甚至严重侵犯农民群众的切身利益。
2， 农村房屋拆迁安置补偿标准不统一，差距非常大。 先，各地对农民的安置方式的规定很不一致;其次，在农村房屋拆迁安置补偿中，许多地方的规定都忽视了农村居民对安置补偿方式的选择权;第三，制定农村房屋拆迁补偿标准的权力下放，补偿标准高低无据，随意性 大，对农民群众严重不公;第四、补偿价格偏低，补偿范围不明确，各地补偿标准不统一，有的标准早已跟不上经济发展，依然强迫农民群众接受;第五、安置补偿没有公开透明的程序，没有统一执行相关规定，导致同一地方出现不同的安置补偿标准，群众意见非常大，反响强烈。
3，公共利益界定不明确，政府部门对公共利益认定的随意性非常大。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于 所有。农村和城市郊区的土地除由法律规定属于 所有的以外，属于集体所有。宅基地和自留地、自留山也属于集体所有。”“ 为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。”“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以依照法律的规定转让。”可见，公共利益是土地征用和房屋拆迁唯一法定事由，也是政府在公权限制私权过程中的界线，而宪法和法律对公共利益却没有具体进行界定，政府部门对公共利益认定的随意性非常大。因此，实践中就出现了很多借公共利益之名，行商业开发之实的现象，严重侵犯农村居民合法权益的事件屡屡发生。
4，房屋拆迁评估的问题不规范，评估程序不符合法律规定。目前，虽然有一些地方政府职能部门规定摇号和程序，但评估机构的提名权却在动迁机构和拆迁人，被拆迁人在这一问题上本身没有任何选择权，这与城市房屋拆迁中的被拆迁人对评估机构有选择权无疑是矛盾的。不少地方也根本不采取依法评估程序，直接按照当地政府制定的拆迁安置补偿文件的建议参考标准，实施霸王拆迁，根本不顾农民群众是否接受和愿意。
5、在农村土地流转中，根本不考虑农民意愿，强制流转，霸王拆迁现象严重。一些地方为了政绩，领导个人利益，打着招商引资的旗号，强行勒令农民搬迁，由村、镇集体或者统一对外签订土地流转合同，强行实施农村土地流转。
6、强行拆迁手段花样百出，严重损害党和政府形象，损害党群关系、干群关系，引发社会不和谐音符。比如，笔者就遇到这样一件事情，某地镇上统一对外签订农村土地流转合同，农民群众非常不愿意将祖祖辈辈耕种的土地转包出去搞非农业开发(这里不讨论流转的合法性)，但是却斗不过政府。当涉及到农村居民房屋拆迁问题时，他们的态度就比土地流转要强硬得多，但是他们毕竟只是小老百姓啊。这时，有人趁房屋主人不在家就采取放火、悄悄请来推土机强行推掉等手段逼其就犯，全然不顾人民群众生命财产安全。
二、当前农村房屋拆迁安置补偿中涉及的法律问题
我们已经深深感觉到，在城市化扩张过程中存在大量亟待解决的“三农”问题，其中土地征收与房屋拆迁过程中失地农民合法权益受损问题尤为突出，它直接影响到整个农村大局的稳定、农业整体经济的发展和农民的生产生活，也影响了党和政府有关“三农”政策的落实。特别是一些地方盲目追赶，地方领导(主要是基层乡镇领导)为了政绩、个人名利，盲目招商引资，强行农民群众实施土地流转，根本不考虑农民群众的意愿和感受，强行实施拆迁安置补偿，为社会的和谐稳定埋下了严重隐患。
我们知道，在目前大规模的城市化扩张与社会主义市场经济体制建构背景下，在政府大力推行经济刺激计划和拉动内需政策的引导下，有计划地践行“农业经济市场化、农村问题法制化、农民生活市民化”之“三化”有利于化解“三农问题”。但是，这些都必须建立在民主、法治的基础之上，否则将会不得人心，适得其反。目前，针对土地征收补偿和房屋拆迁安置补偿类案件，人民法院的普遍做法是不予受理，法院认为该类案件政策性强且政府行为成为争议的焦点，不宜采取司法救济途径而应当采取行政救济手段解决为妥。这时，往往存在法院推政府，政府推法院，把农民群众的诉求当成皮球踢来踢去，问题迟迟得不到解决。再说，法院的财政大权掌握在地方政府手里，他们也惹不起、不敢惹地方政府。偶有法院受理者，也大多以政府胜诉农民败诉而终结，亦或回避关键性问题做无实质意义之程序性裁判。笔者就遇到一例，政府强行将农民集体土地流转承包给某台商搞开发，因拆迁安置补偿问题不能达成协议，居然有人放火烧农民住房，因天公不作美突降大雨，火烧计划失败。接着，该地村镇领导将所在地其他居民引到其他地方，强行安排推土机将农民住房推毁......我们为此无力提供有力证据，向公安机关报案，公安机关明确说这是政府的事情，他们无能为力。向上级政府提出行政复议，复议机关以证据不足为由不予受理。
理论上说，如果农民的土地权益、财产权益遭受外来侵害，可供选择的途径有公力救济或自力救济，而公力救济途径又可分为行政救济、司法救济、权力救济等途径。然而，在实践中，实务操作却与理论反差巨大。因为对农民土地权益、财产权益实施侵害的致害方要么是权力的拥有者，要么是权力拥有者的相关者，下至村委会及其成员上至各级政府及其相关部门。这就决定了自力救济途径无力回天，也决定了行政救济途径与权力救济途径有违公正，还决定了司法救济(不少地方的人民法院认为此类案件涉及政府与政策，司法不宜介入，所以基本上都不予受理，即使偶有受理者大多程序裁决为主，最终又推至行政程序解决，行政程序解决不了，自然而然引发成老上访问题)躲躲闪闪心存芥蒂。
正是由于关于土地征收与拆迁补偿纠纷，各地各级人民法院基本采取“程序回避”方式，一裁(不予受理或驳回起诉)了之，更加剧了农民维权难度，且在客观上纵容了侵权者，这种司法权的无原则退让不仅直接影响失地农民程序法利益的实现，而且间接决定了实体法利益的“命运”。笔者非常赞同，此类案件应该谦让和回避的不是司法权，而应当是行政权的这一观点。法律实务者都知道，在我国目前的诉讼法立法与实践中，“不予受理或驳回起诉”有巨大的生存空间，而且绝大多数规定不是出自立法机关的立法而是出自最高人民法院的司法解释、批复、内部规定，这样一来不要说老百姓，就是律师照样无能为力。
事实上，国务院多次强调各级党委和政府坚持把解决好农业、农村、农民问题作为全党工作和政府全部工作的重中之重，切实加强和改善党对农村工作的领导，确保把党的各项农村政策落到实处。然而，在城市化扩张过程中产生了大量亟待解决的“三农”经济、政治、法律问题，直接影响到党和政府政策的落实。特别是在农村房屋拆迁安置补偿及土地流转方面更是如此。因为，“三农”问题的核心是土地问题，它是农业问题的基础、农村问题的根本、农民问题的根源。相关三农课题组调查研究后，发现农村土地流转问题以及由土地征收、农村房屋拆迁安置补偿而引发的“三农”问题依然比较严峻。农村仍然是被法制春天遗忘的角落，农村居民群众维权之路十分艰难，没有人敢于真正的提供法律服务，没有几个部门是真正在处理农民权利受到侵害的案件，他们只要一提到“农民”、“土地”、“拆迁补偿”，都避之不及，唯恐引火烧身。这样一来，农村居民住房被违法拆除也就会经常发生，很多法律问题、涉法上访问题自然也就不断出现。
祖祖辈辈生活在农村的居民，对于他们来说土地被征收占用后包括他的子子孙孙将来就无田可种了， 在农民心里征地就等于卖地，他们不得不考虑到自己的将来和后辈的生存问题。从另一方面来看，农村土地、房屋的拆迁安置补偿价格的制定也存在非常严重的问题，没有充分参考社会价格，尊重市场经济的规律，使被征收的土地得到合理的价格预知，使被征收土地的人得到应有的补偿。同时，在土地管理法中，“农村集体经济组织成员”“新增人口”、“公共利益”等具体界限没有任何文件界定，在实践操作中随意性很大，基本上是政府、领导说了算，这非常容易引发争端和上访。
从物权的角度来看，《物权法》第42条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益;征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。任何单位和个人不得贪污、挪用、私分、截留、拖欠征收补偿费等费用。”那么如何确定及由谁来确定“公共利益”?成为施行该条法律必须要 先明确的先决问题。在实践中，很多地方在农村中实施的房屋拆迁安置补偿，又与宪法保护公民合法私有财产权的相关原则精神不符，导致了一些农户手拿宪法也无法抗拒政府野蛮拆迁的现实问题出现。整体上说，有关土地方面的法律错综复杂，有些规章与法律相冲突，导致执法部门和广大农民存在理解上的偏差，容易引发误解，导致群体上访。土地是农民的主要生活依靠和来源,有人称土地就是农民的命根，事关民生、稳定、发展及干群关系。由于强制征地、争取合理补偿、信息不公开等原因造成的土地纠纷时有发生，这在今天已经是公开的秘密了。
三、农村房屋拆迁安置补偿的法律对策
面对如此恶劣的农村土地流转、征收、住房拆迁安置补偿问题，我们不能坐视不管或者一味予以回避，应当正视这些矛盾纠纷，找到问题的根源，予以及时的、恰当的预防和纠正。笔者根据自己的经验和理论研究，提出以下几点意见，供探讨。
1、科学完善农村土地立法，确保农民群众切身利益，是农村问题法制化的前提。
目前，我国对国有土地和集体土地实行的是两种不同的管理方式，有不同的法律制度。对国有土地，已经有了相对完善的制度，但是对于集体土地的管理还相对滞后。当然，这也导致对农村农民的住房保障问题存在缺陷。特别是，在农村实施征地拆迁中涉及的“公共利益”问题，界定要更加明确细致，具有可操作性。因此，完善立法至关重要。
2、修订村委会组织法，规范农村选举，切实加强村民自治。
本来，村委会是农民利益的代言人，应该忠实履行农民利益代言的村委会对有效维护农民利益、稳定农村秩序、发展农业经济至关重要。但是，由于近年来各地村委会选举不规范，通过暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选票、虚报选举票数等违法手段参选已相当普遍，个别地方选举被黑势力所控制，所以，农民大多供养着一批批吃里爬外、贪得无厌、伺机出卖自己利益的“代言人”。加之，一些村委会成了政府的“二传手”、“下级部门”，一切听命于政府和政府个别领导，根本没有考虑到自己的法律地位和价值，扭曲了村委会的职责。
3、正确高效地执法是农村问题法制化的关键。
虽然，我国对农村土地流转、住房拆迁安置补偿的法律法规还不是那么完善和健全，但也不是完全就无法可依。因此，对现有的、仅有的法律法规、政策的执行方面我们需要进一步加强和落实，确保有法可依、有法必依、执法必严、违法必究。
4、遏制拆除，严禁非法实施土地流转。
当前，一些地方农民自己承包的耕地，自己却没有主动权。政府说流转就得流转，该不该流转都得流转，这种现象也十分普遍。通过对一些地方实施土地流转中出现的问题的调查研究，不少专业、学者及实务界人士已经深刻认识到，农村土地流转不能全由政府说了算，政府不能既是“裁判员”又是“运动员”。在解决“三农”问题上，决不能让地方任意违法拆除，要严查违法实施土地流转行为，侵犯农民合法权益的违法行为。
5、科学制定征地与拆迁安置补偿标准，增强失地农民的“市民”资本。
农民也是人，也是中国公民，不能因为他们是农民，他们生活在农村，就对他们另眼相看。虽然，城乡差别目前尚且存在，但是为了实现城乡统筹，减少城乡差距，在制定农村土地、住房安置补偿标准时，应当做到科学化、合理化、市场化、合法化、公开化、透明化。只有这样，才会更有利于实现城乡统筹发展，有效减少城乡差距，深化农村改革和发展。
6、妥善解决被征地与被拆迁户的“居住问题”，改革住房保障体系。
农村住房，农民的房屋同样属于农民群众的私有财产，依法同样应该得到宪法和法律的保护。农村居民的住房问题，同样事关农村社会的安定团结和社会和谐稳定，不可掉以轻心。水能载舟，亦能覆舟的道理同样适用于农村和农民。要知道，他们也是中华人民共和国不可分割的一部分，而且还不是一小部分。帮助农民朋友化解后顾之忧，完善失地农民基本生活保障机制，切实考虑他们的合法权益，才能有效推进农村的改革和发展。
7、适时有度地追究违法行为是农村问题法制化的保障
有法不依、违法不究，执法不严，这只能让人民群众对党和政府失去信心，产生怀疑。只有适时、有度、合理、依法的追究、制裁在农村征地、土地流转、拆迁安置补偿中有违法行为的部门和人员，让农民群众感受到社会的公平、正义，体现到法治，他们才会积 支持农村的改革，并投身、参与到其中。
8、打破户籍壁垒，实行城乡一体化市民户籍制度，从身份上减少城乡差距。
城乡户籍“二元化”模式是阻碍失地农民向市民转换的“身份壁垒”，基于农业户口与非农业户口的层层行政审批，严重阻碍了市民与农民在相同或不同区域内的自由迁移。实行城乡统一政策、统一管理、统一标准、统一性质的户籍“一元化”，有利于失地农民的身份和角色的转变，也有利于市民对农民工的接纳和新身份的认同。加之，随着改革，农村出现的新气象、新面貌，他们的生活和工作已经接近或者说与城镇没有差别，但是在其他一些方面他们却得不到城镇居民一样的认同和待遇，也使得农村的改革和发展受阻，这也是统筹城乡发展不希望看到的一面。这方面，表现得尤为突出的就是相关待遇，比如死亡赔偿、伤残赔偿等方面。当然，农村住房安置补偿标准普遍偏低也与这些息息相关。
9、有效及时的司法救济是农村问题法制化的中心环结。
任何权利受到侵害，如果得不到及时、有效、合理的救济，我个人认为这不叫权利。农村居民的合法权益受到侵害，得不到有效维护的现实非常残酷，他们维权举步艰难。对他们来说，所谓的权利，就是法律画给他们的悬在天空的一张饼。这张饼时而看得见、时而看不见，要想真正拿到这张饼是何其艰难，恐怕只有经历了的人才会有深深的体会。在农村土地承包、土地流转、住房拆迁安置补偿方面，笔者经历过不少的案例，代理过他们维权，道路之曲折，步履之艰难，难以想象。一些部门形同虚设，一些领导常常摆出一副官态，高高在上，简直难以言表。特别是，司法救济这最后一道保护屏障，很多时候对农村居民的维权都是避而远之，让农民群众十分心寒。因此，及时给予司法救助，让农民群众感受到党和政府、人民法院的关心、关怀、温暖，意义非同一般。
10、及时提供法律帮助，有效为党和政府排忧解难。
面对农村征地、拆迁安置补偿、土地承包、土地流转等法律纠纷，法律服务部门、法律服务工作者、律师应当及时运用法律武器，代理、帮助他们维权。目前，一些地方限制法律工作者、律师参与这类案件，这是与我国的依法治国方针相背离的，这也 不符合社会主义法治理念和社会主义法治建设需要。我们要与时俱进，正视这些问题的存在，并积 予以疏导和解决，将矛盾和纠纷消灭在萌芽状态。只有适时为他们提供法律帮助，向他们伸出援手，才会更有利于实现城乡统筹的目的和价值，才能真正体现出法律工作者、律师为党委、政府排忧解难的价值和作用。
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