拆迁纠纷处理之行政诉讼
时间：2016-04-21 13:48:18 作者：楹庭律师团
一、一般规定
律师代理房屋拆迁行政案件，除应依照法律、法规、规章及 律协关于律师代理行政诉讼案件、群体性案件的一般规定外，还要重视拆迁案件的特殊性。
1.1 拆迁行政诉讼：房屋拆迁行政案件涵盖多种具体行政行为，涉及许多法律、法规、规章和规范性文件，法律关系繁杂，又是社会的热点，容易引发群体矛盾。除了本章 节行政复议后15日内提起行政诉讼，当事人也可以在行政裁决书送达之日起3个月内直接向法院提起行政诉讼(如果行政机关作出行政行为未告知行政相对人诉讼权利与期间的，其诉讼时效为两年)。
实务提示
1、拆迁行政诉讼的含义
关于房屋拆迁纠纷的行政诉讼，是拆迁当事人认为行政机关的具体行政行为侵犯了自己的合法权益，依照行政诉讼法的规定，向人民法院起诉，人民法院在拆迁当事人和其他拆迁参与人参加下审理和解决拆迁纠纷案件的活动以及在这些活动中所产生的法律关系的总和。拆迁行政诉讼的上述定义包含了以下几个要件：
，拆迁行政诉讼的原告是拆迁人或被拆迁人以及与拆迁活动有利害关系的其他人员或组织，被告则是特定的 行政机关拆迁管理部门，这也是人们通常所说的行政诉讼的主体特定性。
第二，拆迁行政诉讼的客体是拆迁管理机关的针对拆迁所作出的具体行政行为。
第三，拆迁行政诉讼是拆迁当事人或参与人认为拆迁管理机关侵犯了自己的合法权益而引起。这里的关键是认为而非确实存在侵权。是否存在侵权是诉讼中解决的问题，起诉时只要原告主观上认为就行了。
第四，拆迁行政诉讼不同于拆迁纠纷的行政裁决之处在于“司法性”，是一种司法活动，必须是在 审判机关的主导下进行的活动。
第五，拆迁行政诉讼不仅是指人民法院和诉讼参与人为解决拆迁行政纠纷所进行的活动，而且还包括在这种活动中，人民法院和诉讼参与人之间发生的诉讼法律关系。由此，方能更准确地把握拆迁行政诉讼的内在规定。
2、拆迁行政诉讼的特征
拆迁行政诉讼的构成要件，决定了这种活动具有的不同于其他司法活动或准司法活动的特征。拆迁行政诉讼具有司法最终解决的性质，这一特征使之与同为解决拆迁行政纠纷的行政复议相区别：
，拆迁行政复议是行政机关的行政行为，属于行政机关系统内部所设置的对拆迁管理相对人实施救济和行政机关依法行政职权进行监督的制度;拆迁行政诉讼是人民法院对拆迁行政案件受理、审理、裁判的司法行为，属于行政机关外部所设置的对拆迁管理相对人实施救济的制度，是对拆迁管理机关的具体拆迁管理行为的外部监督和制约的制度。
第二，拆迁行政复议适用行政程序，依据《行政复议法》是一级复议制，具有及时、快捷、简便、不收费的特点;拆迁行政诉讼适用司法程序，实行两审终审制，具有严格、规范、全面并且收取诉讼费用的特点。
第三，拆迁行政复议受理范围宽于拆迁行政诉讼，不仅受理对具体拆迁管理行为的异议，而包括一定范围的抽象拆迁管理行为，如补偿标准的文件。拆迁行政诉讼则只局限于具体拆迁管理行为的范围之内，对抽象性的文件不在受理之列。
第四，拆迁行政复议的审查权限大于拆迁行政诉讼的审查权限。其主要表现在对不适当行政行为和抽象行政行为的审查权上。在拆迁行政诉讼中，人民法院对拆迁管理行为是否适当只限于行政处罚这一块，而行政复议机关则可对拆迁管理机关的全部行为是否适当进行审查。至于抽象行为的审查，如地方政府的有关拆迁的决定、命令等规范性文件，人民法院只在审理时考虑是否适用，而不能改变或撤销;复议机关则有权撤销或变更。
第五，拆迁行政复议的效力低于人民法院的裁判，对复议决定不服仍可进入拆迁行政诉讼，而进入诉讼的拆迁纠纷则不能再进入复议。
3、拆迁行政诉讼的当事人具有特殊性
拆迁行政诉讼当事人是明确的，其中被告是拆迁管理机关，如作出拆迁许可的拆迁管理部门、作出拆迁项目立项的发展和计划管理部门、作出规划许可的规划管理部门、作出土地使用许可的土地管理部门。这些机关的具体拆迁管理行为都是由法律法规规定的授权才实施的。拆迁管理相对人是拆迁行政诉讼的原告，他们可以是公民、法人或其他组织，也可以是拆迁人或被拆迁人，还可以是与拆迁管理行为有着利害关系的人，如承租人对拆迁许可和承租房屋的拆迁裁决便有诉权。拆迁行政诉讼当事人的特殊性，使这种诉讼具有了“民告官”的特点。即使原告中可能会是行政机关，如修公路而作为拆迁人的公路管理机关，被拆除房屋的使用权人可能是 机关，而此时，他们都是拆迁管理的相对人，是一个民事主体，由此产生的拆迁行政诉讼的“民告官”性质不变。
4、拆迁行政诉讼内容具有特殊性
拆迁行政诉讼的内容具有司法监督行政的性质。拆迁行政诉讼所解决的拆迁管理纠纷是在 行政机关履行拆迁管理职能的活动中发生的，因而拆迁行政诉讼便带有司法干预行政的性质，这一特征使拆迁行政诉讼便带有司法干预行政的性质，这一特征使拆迁行政诉讼成为规范拆迁管理，解决拆迁纠纷的最后一道防线。
5、拆迁行政诉讼的受案范围
拆迁行政诉讼的受案范围，是指人民法院受理一定范围的拆迁行政争议案件的权限，是人民法院与其他 机关之间在解决拆迁行政争议案件上的分工。受案范围解决的是拆迁管理相对人对哪些拆迁行政争议可向人民法院起诉并得到人民法院受理的问题。换一个角度来说，拆迁行政诉讼受案范围的确定，使拆迁管理机关明确自己的哪些具体拆迁管理行为可能使自己成为拆迁行政诉讼的被告，使人民法院明确哪些拆迁行政争议可以立案受理。
(1)《行政诉讼法》对受案范围的规定
毫无疑问，人民法院受理拆迁行政纠纷案件必须依据法律的规定。《行政诉讼法》对此有两方面规定。
《行政诉讼法》第2条规定：“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院起诉。”该法第11条进而列举了八类由人民法院受理的行政案件，这八类案件是：
①行政处罚案件;②行政强制措施案件;③侵犯经营自主权案件;④申请颁发许可证和执照案件;⑤申请履行保护人身权、财产权的法定职责案件;⑥申请发给抚恤金案件;⑦违法要求履行义务案件;⑧认为行政机关侵犯其他人身权财产权的案件。上述八类案件除第六类申请发给抚恤金案件在拆迁行政诉讼中难以对号入座外，其他七类概括性的规定均能对号入座，而且该法第11条第2款对上述规定做了补充：“除前款规定外，人民法院受理法律、法规规定可以提起行政诉讼的其他行政案件”，为人民法院受案范围留下了发展空间。
(2)排除性的规定
鉴于行政诉讼的特点，法律对其受案范围从另一方面以排除性的规定加以限制。《行政诉讼法》第12条规定，人民法院不予受理的争议有四种：
，国防、外交等 行为。这种 行为，是政府以 名义作出，不涉及特定的个人和组织的有关国与国之间的关系、 安全以及 利益和重大公共利益的行为。
第二，行政法规、规章或者行政机关制定、发布的具有普遍约束力的决定、命令，即抽象行政行为。这是因为，根据我国《宪法》和相关组织法的规定，审查行政机关抽象行政行为是否合法的权限在 人大常委会和地方人大及作出抽象行政行为的行政机关的上级行政机关。
第三，行政机关对所属工作人员和奖惩、任免等决定，即人们通常所说的内部行政行为。对此类行政行为，只能通过向上级行政机关或监察、人事部门申诉解决，而不能启动行政诉讼。
第四，法律规定由行政机关最终裁决的具体行政行为也不能行政诉讼。例如，涉及自然资源的所有权或使用权纠纷时，如果基于国务院或省、自治区、直辖市人民政府的复议决定亦为最终裁决。
(3)司法解释对受案范围的规定
我们在研究法律对拆迁行政诉讼受案范围的规定时，便常感受到操作性不强，实践中难以把握。尤其在近年来拆迁纠纷蔓延并激化的情况下，各地法院对拆迁行政诉讼要么是难立案，要么是不敢公正判决，秉公执法的不多。这里的主要原因是体制问题，但法律规定不明确也是重要的原因 。
为解决法律和原有的司法解释针对性不强，对拆迁行政诉讼缺乏指导性的问题，最高人民法院历时三年，就审理拆迁行政案件的司法解释进行起草、调研，至2004年5月，最新的一稿已经出台，虽还未颁布执行，但其中有关人民法院对拆迁行政案件的受案范围还是体现执法为民的原则，将相关条款谨摘录如下，供读者参考：
第2条拆迁当事人不服行政机关作出的下列城市房屋拆迁具体行政行为依法提起诉讼的，人民法院应当受理：(1)拆迁许可;(2)行政强制拆迁决定;(3)补偿安置裁决;(4)拆迁行政处罚决定;(5)行政强制拆迁行为;(6)具有具体行政行为内容的拆迁公告;(7)有关城市房屋拆迁的其他行政行为。第3条被拆迁人、拆迁关系人认为房屋拆迁管理部门不履行下列法定职责的，依法提起行政诉讼的，人民法院应当受理：(1)对拆迁人挪用拆迁补偿安置资金未监督、查处的;(2)明知拆迁人提供不符合 质量安全标准安置房屋未监督、查处的;(3)对拆迁人擅自实施拆迁或者采取停水、停电、停气、断路等干扰被拆迁人、拆迁关系人生活的，被拆迁人、拆迁关系人要求房屋拆迁管理部门进行处理，而房屋拆迁管理部门未依法进行处理。
第4条拆迁当事人申请房屋拆迁管理部门履行法定职责，房屋拆迁管理部门在接申请之日起60日内拒绝、拖延履行或者不予实质答复的，拆迁当事人向人民法院提起行政诉讼，人民法院应当依法受理。法律、法规、规章和其他规范性文件对行政机关履行法定职责的期限另有规定的，从其规定。被拆迁人、拆迁关系人在紧急情况下请求拆迁管理部门保护其人身权、财产权的法定职责，拆迁管理部门不履行的，起诉期间不受前款规定的限制。
第5条被拆迁人、拆迁关系人对拆迁人制定的、拆迁许可证颁发以前房屋拆迁管理部门审查后公布的拆迁计划、拆迁补偿安置方案提起行政诉讼的，人民法院不予受理。
6、拆迁行政诉讼的管辖
受案范围解决人民法院和其 机关之间受理拆迁行政案件的分工问题，而人民法院内部审理拆迁案件的分工，则应通过管辖的规定来解决。管辖是指各级人民法院之间或者同级人民法院之间受理 审案件的分工和权限。从纵向的方面确定案件的管理即为级别管辖;从横向的方面确定案件的管辖便为地域管辖。这些规定本来在《行政诉讼法》、最高人民法院贯彻执行《行政诉讼法》的司法解释中已明确，但由于拆迁矛盾的加剧，这些规定受到了挑战。为此，笔者将现行法律有关行政案件管辖的规定分别阐述之后，再介绍解决现在人民法院存在管辖难题的思路，共讲级别管辖、地域管辖、裁定管辖、特别规定和改革五个问题。
(1)级别管辖
级别管辖是人民法院系统内，上下级法院之间审理 审行政案件分工和权限。我国对级别管辖是采用综合性标准确定的，主要是将案件的性质、简繁程序、影响力与被告的级别综合起来确定级别管辖。具体的规定是：
，基层人民法院管辖的 审行政案件
基层人民法院是我国审判机关的最基层单位，主要任务是审判案件。它分布在 各个地方，基层人民法院是确定级别管辖的基础。因此，除《行政诉讼法》另有规定的以外，一般行政案件由基层人民法院作为 审法院。
第二，中级人民法院管辖的 审行政案件
中级人民法院的主要任务是基层人民法院的审判工作进行监督指导和审理不服基层人民法院判决、裁定的上诉案件，因此，《行政诉讼法》规定，把一些影响较大、案情复杂的案件交由中级人民法院作为 审法院审理。具体地说，中级人民法院管辖下列 审行政案件：
①确认发明专利权的案件、海关处理的案件。专利案件具有很强的专业性，专利管理行政机关的设置也具有一定的特殊性。为了保证适用法律的统一性，便于总结审判经验，提高办案质量，这类案件的管辖应集中在少数人民法院。《行政诉讼法》的这一规定也与最高人民法院的有关规定相一致。1985年2月16日最高人民法院发布的《关于开展专利审判工作的几个问题的通知》中规定，不服国务院专利行政部门、专利复审委员会决定的专利案件，由北京市中级人民法院(现为北京一中院)作为一审法院，其余专业纠纷案件，由各省、自治区、直辖市人民政府所在地的中级人民法院和各经济特区的中级人民法院作为 审法院;各省、自治区高级人民法院根据实际需要，经最高人民法院同意，可以指定本省、自治区内的开放城市或者设有专利管理机关的较大城市的中级人民法院作为审理其辖区内案件的 审法院。海关处理的案件，也属于专业技术性较强的复杂、疑难案件，而且海关的设置也都在大中城市，故由中级人民法院作为 审法院。
②对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为不服提起诉讼的案件。对国务院各部门或者省、自治区、直辖市人民政府所作的具体行政行为不服提起诉讼的案件;另一种是对他们所作出的复议裁决提起诉讼的案件。这类案件一般都是在中级人民法院辖区内有重大影响或者是复杂疑难的案件，为保证办案质量，减少可能出现的干扰，应由中级人民法院管辖。
③本辖区内重大、复杂的案件。“本辖区内重大、复杂的案件”依最高人民法院的司法解释，是指被告为县级以上人民政府，且基层人民法院不适宜审理的案件;社会影响重大的共同诉讼、集团诉讼案件;重大涉外或者涉及香港特别行政区、澳门特别行政区、台湾地区的案件;其他重大、复杂的案件。
第三，高级人民法院管辖的本辖区内重大、复杂的 审行政案件
高级人民法院是地方各级人民法院中最高一级的审判机关。它的任务主要是对本辖区内的中级人民法院的审判工作进行监督指导，审理不服中级人民法院判决的上诉案件，因此，《行政诉讼法》规定高级人民法院管辖本辖区内重大、复杂的 审行政案件;对国务院作出的具体行政行为提起诉讼的案件，在高级人民法院辖区内人民群众有强烈反应的案件或者有关重大公共利益的案件。
第四，最高人民法院管辖的 范围内重大、复杂的 审行政案件
最高人民法院是我国的最高审判机关，它的任务主要是对 各级人民法院的审判工作进行监督和指导，因此，由它管辖的 审行政案件，只能是在 范围内有重大影响或者 为复杂的行政案件，如在 范围内人民群众有重大影响或者 为复杂的行政案件、在 范围内人民群众有强烈反应的案件、有必要作出司法解释的案件。
从实践来看，由于拆迁与地方政府利益相关，地方法院违反管辖的规定，为将案件限定在本辖区内的实例举不胜举。例如，笔者所代理的武汉市靳光明等26人诉江汉区人民政府违法拆迁一案，本应由武汉市中级法院受理，但武汉市中级法院将该案指定武汉市江岸区法院受理，虽然四次开庭，却未见公正判决。程序不公正影响实体公正必然之事。
(2)地域管辖同级人民法院之间，特别是同级基层人民法院之间审理 审行政案件的分工和权限，叫地域管辖。地域管辖一般是按人民法院的辖区和行政案件的隶属关系来划分的。行政诉讼中的地域管辖分为一般地域管辖和特殊地域管辖。
①一般地域管辖
一般地域管辖是指按照被告所在地划分案件管辖法院的管辖方式。《行政诉讼法》第17条规定：“行政案件由最初作出具体行政改变原具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖。经复议的案件，复议机关改变原具体行政行为的，也可以由复议机关所在地人民法院管辖。”此规定表明，凡是直接向人民法院起诉的行政案件和复议机关维持原具体行政行为的行政案件，一般都由最初作出具体行政行为的行政机关所在地人民法院管辖，如果最初作出具体行政行为的机关和复议机关不在同一法院辖区的，由原告选择两机关所在地中的一个人民法院管辖。
依据有关规定，“复议机关改变原具体行政行为”是指以下三种情形：
，复议机关改变原具体行政行为所认定的主要事实和证据的;第二，复议机关改变原具体行政行为所适用的规范依据且对定性产生影响的;第三，复议机关撤销、部分撤销或者变更原具体行政行为处理结果的。
②特殊地域管辖特殊地域管辖，是指根据某些特殊行政法律关系来确定案件管辖法院的管辖方式。《行政诉讼法》规定了两种特殊地域管辖。第
一，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，由被告所在地或者原告所在地人民法院管辖。
《行政诉讼法》作此规定的立法意图是为了保护公民的人身权这一基本权利，便于公民在这一基本权利受到侵犯时寻求司法保护。由于《行政诉讼法》在受案范围和判决部分对行政处罚和行政强制措施都作了明确的不同规定，因而可以理解为《行政诉讼法》对行政处罚和行政强制措施有所区别。那么此规定是否适用于限制人身自由的行政处罚?如果机械地理解法律，则这一规定不适用限制人身自由的行政处罚。但从立法意图看，立法者作此规定的目的是为了对公民的人身自由提供特别保护，而行政处罚和行政强制措施都是对公民的人身自由加以限制或者剥夺，因此，应该认为限制人身自由的行政处罚和行政强制措施都可以由原告选择管辖。关于行政机关既针对人身又针对财产作出的行政行为的管辖问题，最高人民法院司法解释规定，行政机关基于同一事实既对人身又对财产实施行政处罚或者采取行政强制措施的，被限制人身自由的公民、被扣押或者没收财产的公民、法人或者其他组织对上述行为不服的，既可以向被告所在地人民法院提起诉讼，也可以向原告所在地人民法院提起诉讼，受诉人民法院可以一并管辖。
第二，因不动产提起的行政诉讼，由不动产所在地人民法院管辖。
不动产是指土地包括滩涂、草原、山岭、荒地及其附着物。附着物是自然的或者人工的附在土地之上或者土地之中的物体，如建筑物、山林、水流。因不动产提起的行政诉讼，是指公民、法人或者其他组织对行政机关作出的有关不动产所有权或者使用权的具体行政行为不服，而向人民法院提起的诉讼以及因涉及不动产的侵犯行为而引起的诉讼。这类诉讼由不动产所在地民事法院管辖，便于进行调查、勘验，便于人民法院对案件作出正确、及时的处理。
③共同管辖和选择管辖共同管辖
是指对同一诉讼，两个或者两个以上的人民法院都有管辖权而确定的管辖。例如，对限制人身自由的行政强制措施不服提起的诉讼，原告所在地或者被告所在地人民法院都有管辖权而确定的管辖。又如，因不动产引起的诉讼和经复议后复议机关改变原具体行政行为而提起的诉讼，都可能出现共同管辖。
选择管辖是指在法律规定共同管辖的情况下，原告可以选择其中一个人民法院作为管辖法院而确定的管辖。
共同管辖和选择管辖，既不是一种管辖的两个不同称谓，也不是两种不同的管辖方式，而是一个事物的两个方面。从管辖角度讲，是共同管辖;从当事人有权确定具体管辖法院角度讲，是选择管辖。《行政诉讼法》第20条规定，两个以上人民法院都有管辖权的案件，原告可以选择其中一个人民法院提起诉讼。原告向两个以上有管辖权的人民法院提起诉讼的，由最先收到起诉状的人民法院管辖。《行政诉讼法》的这一规定，主要是为了避免人民法院之间在受理案件时因管辖权问题发生互相推诿的现象。
④合并管辖
合并管辖又称牵连管辖，是指对某个案件管辖权的人民法院，可以管辖与此案件有牵连的其他案件.合并管辖主要出现于受理本案的人民法院对有牵连的案件没有管辖权而又需要合并审理的情况。依照有关规定，行政机关基于同一事实，对同一当事人作出限制人身自由和扣押财产两种具体行政行为，如果当事人对这两种具体行政行为均不服，向原告所在地人民法院提起诉讼，原告所在地人民法院可以将当事人的两个诉讼请求合并审理。
(3)裁定管辖
由人民法院作出一个裁定或者决定来确定案件管辖法院的方式，叫裁定管辖。《行政诉讼法》规定的裁定管辖有三种：移送管辖、指定管辖和移转管辖。
①移送管辖
《行政诉讼法》第21条规定，人民法院发现受理的案件不属于自己管辖时，应当移送有管辖权的人民法院管辖。受移送的人民法院不得自行移送。依此规定，移送管辖必须同时具备三个条件： ，人民法院已经受理了案件;第二，移送的法院对此案无管辖权;第三，接受移送的法院对此案有管辖权。受移送的人民法院，也不得再自行移送其他人民法院。如果确实认为移送错误或者审理确有困难的，应说明理由报请上级人民法院指定管辖。关于当事人提出管辖异议时如何处理，最高人民法院司法解释规定，当事人提出管辖异议，应当在接到人民法院应诉通知之日起10日内以书面形式提出。对当事人提出的管辖异议，人民法院应当进行审查。异议成立的，裁定将案件移送有管辖权的人民法院;异议不成立的，裁定驳回。
②指定管辖
对某一案件，上级人民法院以裁定的方式，指定某一个下级人民法院管辖，叫指定管辖。《行政诉讼法》第22条规定，对两种情况要由上级人民法院指定管辖。
，有管辖权的人民法院由于特殊原因不能行使管辖权的，如由于自然灾害、战争、意外事故或者法律规定的其他原因，致使有管辖权的人民法院无法审理案件，更由上级人民法院指定其他人民法院管辖。第二，人民法院对管辖权发生争议，由争议双方协商解决。协商不成的，报它们的共同上级人民法院决定。
③移转管辖
移转管辖，又叫管辖权的转移，是指由上级人民法院决定或者同意，把有管辖权的案件，由下级人民法院移送上级人民法院审判或者由上级人民法院移交下级人民法院审判。移转管辖是在上下级人民法院之间，将案件由有管辖权的人民法院移转给没有管辖权的人民法院，以便根据行政案件的具体情况，由适当的人民法院审判。根据《行政诉讼法》第23条规定，上级人民法院有权审理下级法院管辖的 审案件，我们称之为提级审理;上级法院也可把自己管辖的 审案件移交下级法院审判。目前，移转管辖中存在问题较多。
(4)特别规定律师代理拆迁诉讼应注意以下案件受理管辖的特别规定：
1)公民、法人或者其他组织对人民政府或者城市房屋主管行政机关依职权作出的有关房屋拆迁、补偿、安置等问题的行政决定或行政裁决等行政行为不服，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应按行政案件受理。2)拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。3)拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以申请房屋拆迁主管机关裁决。房屋拆迁主管机关是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。裁决应当自收到申请之日起30日内作出。当事人对裁决不服的，可以按法律规定向人民法院起诉。人民法院将按行政案件受理。
?相关规定
《最高人民法院关于当事人达不成拆迁补偿安置协议就补偿安置争议提起民事诉讼人民法院应否受理问题的批复》
浙江省高级人民法院：
你院浙高法〔2004〕175号《关于双方未达成拆迁补偿安置协议当事人就补偿安置争议向法院起诉，法院能否以民事案件受理的请示》收悉。经研究，答复如下：
拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，就补偿安置争议向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不予受理，并告知当事人可以按照《城市房屋拆迁管理条例》第16条的规定向有关部门申请裁决。此复。
?典型案例
曾小萍等诉芦溪县房产管理局拆迁行政裁决违法案
江西省萍乡市中级人民法院
行政判决书
(2003)萍行初字第01号
原告：曾小萍。原告：黄芳胜。原告：肖树勋。原告：李光生。原告：肖光荣。原告：林秋云。原告：肖毅洪。原告：张根华。原告：刘凤英。原告：黄德生。原告：彭炳煌。原告：刘思瑞。原告：杨景辉。原告：陈永俊。原告：吴永行。原告：周晓其。
诉讼代表人：陈永俊、张根华、黄德生、黄芳胜、曾开军五人。
委托代理人：王才亮，江西才亮律师事务所律师。
被告：芦溪县人民政府，所在地本市芦溪县芦溪镇。
法定代理人：刘家富，芦溪县人民政府县长。
委托代理人：欧阳永辉，芦溪县人民政府法制局局长。
委托代理人：陈浔，冠园律师事务所律师。
被告：芦溪县房产管理局，所在地本市芦溪县芦溪镇。
法定代表人：刘金定，芦溪县房产管理局局长。
委托代理人：罗卓钦，芦溪县房产管理局副局长。
委托代理人：黄浩，江西慧和律师事务所律师。
第三人：江西联富房地产开发有限公司。
法定代表人：许志林，系该公司董事长。
委托代理人：李洁，萍乡市司法局干部。
第三人：萍乡市第五建筑工程公司。
法定代表人：欧阳立峰，系该公司总经理。
委托代理人：邓琦，系该公司职员。
原告曾小萍等17人不服芦溪县人民政府的拆迁行为及作出的补偿标准，不服芦溪县房产管理局于2003年3月23日作出的芦房裁字〔2003〕第5号、第6号、第8号、第13号、第14号、第15号、第25号、第26号、第27号、第29号、第32号、第33号、第40号、第41号、第43号和芦房裁字〔2003〕第17号、第18号共十七份关于拆迁补偿安置的行政裁决，向本院提起诉讼。本院依照江西省高级人民法院作出的(2003)赣立终字第31号行政裁定书的指令，于2003年8月27日立案受理了本案，并依法组成合议庭，公开开庭审理了本案。原告曾小萍等17人推选出的诉讼代表人陈永俊、张根华、黄德生、黄芳胜、曾开军及原告曾小萍等17人的委托代理人王才亮;被告芦溪县人民政府的委托代理人欧阳永辉、陈浔;被告芦溪县房产管理局的委托代理人罗卓钦、黄浩;第三人江西联富房地产开发有限公司的委托代理人李洁;
第三人萍乡第五建筑工程公司的委托代理人邓琦等到庭参加了诉讼。本案现已审理终结。被告芦溪县房产管理局根据第三人萍乡第五建筑工程公司申请，对本案原告曾小萍等17人与第三人萍乡市第五建筑工程公司之间的房屋拆迁补偿安置中的争议于2003年3月23日分别作出芦房裁字〔2003〕第5号、第6号、第8号、第13号、第14号、第15号、第17号、第18号、第25号、第26号、第27号、第29号、第32号、第33号、第40号、第41号、第43号等17份裁决书。裁决书分别确认了原告曾小萍等17人被拆除房屋的应补偿建筑面积、建筑占地面积及其经营性用房的营业面积，并确认了曾小萍等17人的房屋拆迁货币补偿金额，同时确定各原告应在接到裁决书即日起3日内拆除房屋。原告曾小萍等17人在限期内未自行拆迁房屋，被告芦溪县人民政府根据裁决责成有关部门实施了强制拆迁。
原告诉称：被告芦溪县人民政府设立芦溪县袁河治理指挥部，决定由其对原告房屋实施拆迁，并公布了具体的补偿适用标准，原告是芦溪县袁河治理工程项目的被拆迁人，自有的店面(即经营性用房)及住房被列入拆迁范围。被告芦溪县房产管理局根据第三人第五建筑工程有限公司申请作出裁决，确定原告的房屋拆迁补偿金额。其中原告陈永俊、肖荣光二人未收到裁决书。被告芦溪县房产管理局作出裁决后，原告的房屋在2003年4月中旬前已全部被强制拆除，致使原告流离失所。原告认为拆迁行为实际是由被告芦溪县人民政府作出，且被告芦溪县人民政府公布的补偿标准及按该标准计算补偿金额明显与房屋市场价格相背离。第三人萍乡市第五建筑工程公司不是拆迁人，实质上的拆迁人是拆迁范围内商品房开发项目的所有人即第三人江西联富房地产开发有限公司。原告认为两被告的拆迁活动违法、请求法院依法确认被告芦溪县人民政府的拆迁行为及补偿标准违法，依法判令被告芦溪县房产管理局作出的行政裁决无效，依法判令被告芦溪县人民政府赔偿因违法拆除原告房屋所造成原告的全部损失。
被告芦溪县人民政府辩称：本案中的拆迁人是第三人萍乡市第五建筑工程公司，芦溪县人民政府不是拆迁人，未作出任何拆迁具体行政行为。芦溪县人民政府依据被告芦溪县房产管理局作出的生效行政裁决，依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第17条规定，责成有关部门将拆迁人的房屋强行拆除，该责成有关部门强行拆除房屋的行为不属于可诉的具体行政行为。芦溪县人民政府发布的芦府发〔2001〕8号文件、芦府发〔2001〕11号文件、芦府发〔2002〕17号文件是合法有效的三个规范性文件，下发该3个文件，不是具体行政行为，而是不可诉的抽象行政行为。芦溪县人民政府不是本案被告，未作出违法拆迁行为，因而也不应承担原告所提出的因违法拆除房屋所造成原告的全部损失。请求法院驳回原告对芦溪县人民政府的起诉。
被告芦溪县房产管理局辩称：芦溪县 届人民代表大会通过“关于芦溪县治理袁河方案决议”，被告芦溪县人民政府遂于2003年作出袁河综合治理的决定。被告芦溪县房产管理局作为城市房屋拆迁管理部门，按照县人民政府的决定，依法开展袁河治理的拆迁管理工作。由于原告等部分被拆迁人与拆迁人不能达成房屋的拆迁补偿安置协议，芦溪县房产管理局接受了拆迁人萍乡市第五建筑工程公司的裁决申请，在结合被拆迁人房屋的结构面积、使用年限等因素的基础上，按照芦溪县物价事务所作出的评估结论及芦溪县房产管理局所作的行政裁决，事实清楚，证据齐全，公正客观，程序合法，未超越职权。请求法院确认被告所作行政裁决合法有效。
第三人江西联富房地产开发有限公司发表诉讼意见，认为被告芦溪县房产管理局作出的房屋被告行政裁决合法，法院应予维持。
第三人萍乡市第五建筑工程公司发表诉讼意见，认为其是在获得上级主管部门颁发的房屋拆迁许可证后进行的房屋拆迁活动，是合法拆迁。本案争议焦点为：(1)被告芦溪县人民政府是否作出属于行政诉讼受案范围并涉及本案房屋拆迁的具体行政行为;(2)被告芦溪县房产管理局对第三人萍乡市第五建筑工程公司与原告曾小萍等17人之间的房屋拆迁补偿安置争议作出的行政裁决是否合法。
经审理，被告芦溪县人民政府认为其未作出可以提起行政诉讼的具体行政行为，没有向本院提供证据材料。
原告认为被告芦溪县人民政府在本案作出了可诉的拆迁行为和补偿标准。认为其所诉的被告芦溪县人民政府作出的“拆迁行为”包括：(1)被告芦溪县人民政府决定拆迁而成立芦溪袁河治理指挥部的行为;(2)被告芦溪县人民政府成立的芦溪县袁河治理指挥部于2003年2月21日、2月23日分别发给各原告的《房屋拆迁告知书》、《致拆迁户的一封信》以及于同年3月17日和4月24日分别下发给被拆迁人各原告的两份《通知》;(3)芦溪县委办公室与被告芦溪县人民政府办公室联合印发的芦办字〔2003〕1号文件，即《芦溪县袁河治理工程的袁河小区建设拆迁工作实施方案》;(4)被告芦溪县人民政府责成有关部门实施了将原告房屋强制拆除的行为。
原告认为其所诉的被告芦溪县人民政府作出的“补偿标准”行为表现为：(1)被告芦溪县人民政府于2001年7月12日印发的《芦溪县旧城改造房屋拆迁补偿及安置实施细则》(即芦府发〔2001〕8号文件);(2)被告芦溪县人民政府于2001年11月14日印发的《芦溪县旧城改造房屋附属物拆迁补偿补充规定》(即芦府发〔2001〕11号文件);(3)被告芦溪人民政府于2002年12月30日印发的《芦溪县袁河治理及袁河路开发建设房屋拆迁补偿安置办法》(即芦府发〔2002〕17号文件);(4)被告芦溪县人民政府成立的袁河治理指挥部发出的《通知》中也明确涉及有关补偿标准问题。原告并向本院提交了与上述事实相关的证据材料。
认为芦府发〔2002〕17号文件是向特定点的被拆迁人发布的，被告芦溪县人民政府甚至成立了相应的工作组对这些特定被拆迁人开展工作，该文件不是能反复适用的规范性文件。原告认为被告芦溪县人民政府作出三个关于补偿标准的文件的行为，成立袁河治理指挥部的行为，袁河治理指挥部发出多个拆迁通知的行为，被告芦溪县人民政府工作人员参与谈判、计算补偿金额、测量房屋面积的行为、被告芦溪县人民政府责令强制拆迁的行为等一系列活动，都是围绕拆除原告房屋这一目的而展开的，共同构成一个具体行政行为。这一具体行政行为是可诉的，原告对此提出了诉讼请求，应属于本案审理范围。被告芦溪县人民政府的这一具体行政行为违法，应承担由此造成的损失。
被告芦溪人民政府对原告陈述的事实和相关证据的真实性没有异议。认为其作出的芦府发〔2001〕8号文件、〔2001〕11号文件、〔2002〕17号文件系抽象行政行为，是不可诉的行政行为。被告芦溪县人民政府不是本案拆迁人，成立袁河治理指挥部的目的是为了协调和管理好旧城改造工作，属政府正常职能活动，袁河治理指挥部发出多个通知和信件，是履行告知义务，是正常的监督管理行为。被告芦溪县人民政府责成有关部门强制拆除房屋的依据是本案被告芦溪县房产管理局作出的生效裁决和国务院颁布的《城市房屋拆迁管理条例》第17条之规定，是不可诉的行政强制执行行为。
被告芦溪县房产管理局为证明其行政裁决行为的合法性，向本院提供的证据材料有：(1)芦房裁字〔2003〕第17号裁决书和第18号裁决书的文书送达回证两份，证明原告肖荣光、陈永俊二人的裁决书因送达时拒绝签收，以留置方式于2003年3月23日下午送达;(2)第三人江西联富房地产开发有限公司与第三人萍乡市第五建筑工程公司之间签订的委托协议书、第三人萍乡市第五建筑工程公司取得的芦房拆许字第01号《房屋拆迁许可证》，证明第三人萍乡市第五建筑工程公司合法取得拆迁人资格;(3)第三人萍乡市第五建筑工程公司于2003年3月20日提交的请求裁决申请书，证明其行政裁决系由拆迁纠纷当事的拆迁人一方请求而作出;(4)芦溪县价格认证中心于2001年6月30日作出的《关于芦溪县旧城改造房屋拆迁土地补偿基准的价格鉴定结论书》和《关于芦溪县旧城改造房屋拆迁补偿标准的价格鉴定结论书》两份，证明对原告被拆迁的房屋进行价格市场评估;
(5)17份由江西省芦溪县公证处出具的公证书。公证书的公证事项为：保全待拆迁的房屋，公证书附件内容包括对原告房屋的“勘丈记录表”、“国有土地使用权登记卡”、“萍乡市房屋所有权登记现场查勘丈量表”、“房屋所有权面积计算公式单”及其“补偿金额计算清单”等材料(其中有关原告肖荣光的一份公证书中没有“勘丈记录表”、“国有土地使用权登记卡”、“萍乡市房屋所有权登记现场查勘丈量表和“补偿金额计算清单”)，证明其裁决书确定拆迁房屋补偿金额事实方面的依据是其中的“勘丈记录表”、“国有土地使用登记卡”、“萍乡市房屋所有权登记现场查勘丈量表”、“房屋所有权面积计算公式单”;(6)被告芦溪县房产管理局作出的行政裁决书17份，证明其对原告曾小萍等17人与第三人萍乡市第五建筑工程公司之间的房屋拆迁补偿安置纠纷作出裁决。
审理中，被告芦溪县房产管理局提出其作出行政裁决的法律依据是《城市房屋拆迁管理条例》第16条之规定，裁决中最终确定的被拆迁房屋的补偿金额系比照芦溪县人民政府印发的芦府发〔2001〕8号文件和〔2002〕17号文件规定。
原告对被告芦溪县房产管理局提出的上述第1号证据材料未提出反驳异议，但提出原告肖荣光、陈永俊至今未收到被告芦溪县房产管理局作出的行政裁决书;对被告芦溪县房产管理局提出的第2号证据材料的真实性无异议，但提出第三人萍乡市第五建筑工程公司《拆迁许可证》的取得违反了《城市房屋拆迁管理条例》第7条之规定，第三人萍乡市第五建筑工程公司不具备拆迁资格和拆迁土地的开发手续。本案的真正拆迁人是第三人江西联富房地产开发有限公司;对被告芦溪房产管理局提出的第3号证据材料的真实性无异议，但认为第三人萍乡市第五建筑工程公司因取得《拆迁许可证》违法，不具备拆迁人资格，其实施拆迁活动违法;对被告芦溪县房产管理局提出的第4号证据材料提出异议，认为以该两份“价格鉴定结论书”为裁决依据违反法律规定。《城市房屋拆迁管理条例》规定拆除房屋的货币补偿金额，应以房地产市场评估价格确定。
市场价格评估由具有房地产价格评估资格的单位进行，而该两份“价格鉴定结论书”是由无权对房地产价格作出评估鉴定的政府部门的价格认定中心作出的;被拆迁房屋的价格评估应该以房屋拆迁公告发布之日为基准日，而该两份“价格鉴定结论书”早在房屋拆迁公告发布前即已有作出，应属无效：两份“价格鉴定结论书”所提供的价格结论未考虑拆迁房屋的区位因素，未按国务院《城市房屋拆迁管理条例》规定的评估要求进行评估确定补偿金额;对被告芦溪县房产管理局提出的第5号证据材料和第6号证据材料提出异议，认为被告提供的17份公证书是为了应付本案诉讼而由芦溪县公证处伪装造的。公证书附件中的“工作记录”载明2003年3月27日对原告被拆迁房屋为证据保全而进行了勘测。实际上这一天并没有任何人到被拆迁房屋现场进行公证活动;被告芦溪县房产管理局以早于1997年去世的杨增辉为当事人作出裁决，违反法律规定;被告作出的裁决书中仅标明依据国务院《城市房屋拆迁管理条例》、芦溪县人民政府作出的芦府发〔2001〕8号文件、〔2001〕11号文件、〔2002〕17号文件，却没有明确注明依据的具体条款，不具备行政行为合法的形式要件。
裁决书适用与国务院颁布的行政法规相违背的芦溪县政府三个文件，属于适用法律错误。同时，原告就其与被告芦溪县房产管理局之间的行政争议，向本院提供了如下证据材料：(1)被告芦溪县房产管理局以原告杨增辉为房屋拆迁补偿安置争议一方当事人作出的芦房裁字〔2003〕第29号裁决书。原告代理人指出杨增辉于1997年去世，本案提起诉讼的原告周晓其系杨增辉妻子，并提交了周晓其身份证，杨增辉结婚证、南昌市殡仪馆1997年10月23日出具杨增辉骨灰存放证明、杨增辉于1997年去世的单位证明以印证，原告以此证明被告芦溪县房产管理局作出的第29号裁决所列当事人错误，杨增辉1997年去世后民事权利能力和行为能力均已消失。
被告芦溪县房产管理局在审理中对杨增辉于1997年去世、原告周晓其系杨增辉妻子为被拆除房屋合法所有人的主张未提出异议，提出第29号裁决书以杨增辉为一方当事人，根据的是其未变更的房屋所有权证和土地使用证记载的权利人姓名。(2)被告芦溪县房产管理局2003年4月3日发布的强制拆迁告知书，证明被告芦溪县房产管理局根据芦溪县人民政府决定于2003年4月3日组织实施了强制拆迁行为，被告芦溪县房产管理局认为强制拆迁告知书与本案无关，属另外一个具体行政行为。
(3)第三人江西联富房地产开发有限公司在拆除原告房屋的土地上所建商品房的售价情况证明与开发商第三人江西联富房地产开发有限公司占用被拆迁人原房屋所有的土地建房后取得的利润相比，作为被拆迁人的原告获得的补偿十分低廉，被告芦溪县房产管理局认为原告房屋与拆迁后所建房屋价格没有可比性，所有拆迁后新建楼房售价均比原有的楼房价格高。
第三人江西联富房地产开发有限公司向本院提供了其于2003年2月24日取得的芦房拆字第01号房屋拆迁许可证复印证件。该房屋拆迁许可证复印件与被告芦溪县房产管理局提交的房屋拆迁许可证一致，原告提出了相同异议，认为其取得违反法律规定。
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