房屋拆迁安置补偿合同纠纷是行政争议吗
时间：2016-04-19 13:37:23 作者：楹庭律师团
房屋拆迁安置补偿合同纠纷是行政争议吗？理由很简单，因为原来的拆迁已经被征收取代，而2015年5月1日起征收补偿协议被列为行政合同受行政诉讼法调整。
就被拆迁人诉区土地储备中心《拆迁安置补偿合同》纠纷提起行政诉讼一案，答辩人认为不属于行政诉讼，亦不属于法院行政诉讼管辖范围，为尊重法院特提出答辩如下：
一、答辩人无行政管理职能，不是适格的行政诉讼被告
区土地储备中心不是行政机关，而是区政府财政核拨的正股级事业单位，负责区域范围内的土地收储事宜(通过征用、收购、托管、调换使用的方式或者依法收回的土地予以收储)。
答辩人没有行政管理职能，既没有法定授权亦未受委托从事公共管理职能。
参照《行政处罚法》第十七条规定，法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织可以在法定授权范围内实施行政处罚。
第十九条规定，受委托组织必须符合以下条件：(一)依法成立的管理公共事务的事业组织；(二)具有熟悉有关法律、法规、规章和业务的工作人员；(三)对违法行为需要进行技术检查或者技术鉴定的，应当有条件组织进行相应的技术检查或者技术鉴定。
退而言之，如果答辩人是受委托从事公务，其后果亦应由委托单位承担，而不是答辩人。
答辩人与原告的《拆迁安置补偿合同》是在友好协商、互惠互利的基础上达成的民事协议，没有任何行政管理色彩，本身没有也不可能行政管理职能。
二、关于答辩人与被答辩人所签订的《拆迁安置补偿合同》纠纷应适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第三十五条规定“本条例自公布之日起施行。2001年6月13日国务院公布的《城市房屋拆迁管理条例》同时废止。本条例施行前已依法取得房屋拆迁许可证的项目，继续沿用原有的规定办理，但政府不得责成有关部门强制拆迁”。
《拆迁安置补偿合同》所涉拆迁项目已于2007年取得由佛山市建设局核发的《房屋拆迁许可证》(许可证号：佛禅房拆许字[2007]第X号)。
佛山市建设局于2007年10月24日发布了房屋拆迁公告(编号：佛禅房拆告字[2007]第X号)，答辩人区土地储备中心作为拆迁人及拆迁实施单位依法律规定的拆迁程序推进本案拆迁项目的实施。
综上，依据法不溯及既往的原则，涉案《拆迁安置补偿合同》纠纷应适用《城市房屋拆迁管理条例》的相关规定，而不是《国有土地上房屋征收与补偿条例》。
三、《拆迁安置补偿合同》性质上属于民事合同
原《城市房屋拆迁管理条例》第十三条规定“拆迁人与被拆迁人应当依照本条例的规定，就补偿方式和补偿金额、安置用房面积和安置地点、搬迁期限、搬迁过渡方式和过渡期限等事项，订立拆迁补偿安置协议。”
本案拆迁人(答辩人)与被拆迁人(被答辩人)所达成的《拆迁安置补偿合同》是双方协商一致的结果，是平等主体之间达成的合意。
如果签订协议前被拆迁人不同意，依据原《城市房屋拆迁管理条例》第十六条：拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议的，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。
这才是行政裁决，属于行政管理关系，但这里的行政机关是房屋拆迁管理部门而不是答辩人。
如果签订协议后被拆迁人反悔的，依据原《城市房屋拆迁管理条例》第十五条：拆迁补偿安置协议订立后，被拆迁人或者房屋承租人在搬迁期限内拒绝搬迁的，拆迁人可以依法向仲裁委员会申请仲裁，也可以依法向人民法院起诉。
该条款再次说明了《拆迁安置补偿合同》的民事协议性质，因为行政法律关系显然排除于仲裁管辖范围之外。
答辩人在本案的身份是拆迁人和拆迁实施单位，并没有实施拆迁管理的行政职能。综上，《拆迁安置补偿合同》性质上应属于民事合同。
四、在司法审判实践当中，《拆迁安置补偿合同》纠纷应作为民事案件受理
《最高人民法院关于受理房屋拆迁、补偿、安置等案件问题的批复》(法复〔1996〕12号)第二条规定，“拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议，或者双方当事人达成协议后，一方或者双方当事人反悔，未经行政机关裁决，仅就房屋补偿、安置等问题，依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理”。
根据上述批复，拆迁人与被拆迁人因房屋补偿、安置等问题发生争议依法向人民法院提起诉讼的，人民法院应当作为民事案件受理。
五、现行国有土地上房屋征收与旧有城市房屋拆迁有根本区别
从原告起诉书来看，显然是依据《行政诉讼法》第12条 款第(十一)项的规定：不服土地房屋征收补偿协议，人民法院作为行政案件受理。
尽管原有的拆迁条例废止并为征收条例代替，但昔日的拆迁并不等于时下的征收，两者是有本质区别的。
(一)公共利益征收与商业开发拆迁彻底分开。为了“公共利益”的需要，对国有土地上的房屋实行征收以及对被征收房屋的所有权人给予补偿的，适用《国有土地上房屋征收与补偿条例》。区别于公益性征收，非“公共利益”的拆迁，是一种民事行为，是平等主体之间的一种交易，不存在政府行政征收问题，追求的是双方协商。
(二)政府是公共利益征收惟一实施和补偿主体。明确政府是征收补偿的主体，是对原有拆迁的彻底颠覆。过去，由拆迁人即开发商(包括土地储备中心)向政府申请拆迁许可，获批后由其实施拆迁。《国有土地上房屋征收与补偿条例》第四条规定：“市、县级人民政府负责本行政区域的房屋征收与补偿工作”。这就是说，实施征收、补偿的主体只有一个，那就是政府。
特别要明确，我区负责征收的是区土地和房屋征收中心，而不是本案答辩人。
(三)政府征收房屋必须要履行公示程序，赋予被征收人享有知情权、参与权。政府在国有土地上对房屋征收与补偿过程中，应依法履行公示程序(三次公布、一次公告)。在征收程序方面，突出强调了被征收人的知情权、参与权等。
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第十条规定：“房屋征收部门拟定征收补偿方案，报市、县级人民政府。市、县级人民政府应当组织有关部门对征收补偿方案进行论证并予以公布，征求公众意见。征求意见期限不得少于30日”。第十一条规定：“市、县级人民政府应当将征求意见情况和根据公众意见修改的情况及时公布”。第十三条规定：“市、县级人民政府作出房屋征收决定后应当及时公告。公告应当载明征收补偿方案和行政复议、行政诉讼权利等事项。市、县级人民政府及房屋征收部门应当做好房屋征收与补偿的宣传、解释工作”。第十五条规定：“房屋征收部门应当对房屋征收范围内房屋的权属、区位、用途、建筑面积等情况组织调查登记，被征收人应当予以配合。调查结果应当在房屋征收范围内向被征收人公布”。
必须指出，本案所涉拆迁根本没有履行上述程序。
答辩人再次强调，现行征收和原有拆迁：
先是主体不同：拆迁的实施主体一般是开发商、土地储备中心等非政府机构；而征收的主体必须是政府，而且必须是市、县级人民政府。
其次目的不同：拆迁的目的会有很多种，比如说绿化隔离、危改项目、城市基础设施建设等等，各种各样的名目都可以进行拆迁；而征收的目的是有明确规定的，必须是为了公共利益，如果不是为了公共利益，政府就无权进行征收房屋。
判断是拆迁还是征收很简单的一个辨别方法是——看这个项目是否有拆迁许可证，有拆迁许可证的，就是拆迁，适用的是《城市房屋拆迁管理条例》。没有的，就要看看是否有征收决定，如果有就是征收，而且征收目前只发生在国有土地上。
涉案合同明显是拆迁行为，不能参照征收行为来处理。
六、现行征收协议与原有拆迁安置补偿协议的救济方式不同
《国有土地上房屋征收与补偿条例》第25条规定：“房屋征收部门与被征收人依照本条例的规定，就补偿方式、补偿金额和支付期限、用于产权调换房屋的地点和面积、搬迁费、临时安置费或者周转用房、停产停业损失、搬迁期限、过渡方式和过渡期限等事项，订立补偿协议。补偿协议订立后，一方当事人不履行补偿协议约定的义务的，另一方当事人可以依法提起诉讼。”
《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十一条规定，行政机关为实现公共利益或者行政管理目标，在法定职责范围内，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条 款第十一项规定的行政协议。公民、法人或者其他组织就下列行政协议提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理：(一)政府特许经营协议；(二)土地、房屋等征收征用补偿协议；(三)其他行政协议。
本案争议的《拆迁安置补偿合同》明显不属于上引法条中的“土地、房屋等征收征用补偿协议”范畴。
综上，涉案《拆迁安置补偿合同》是双方协商一致的结果，是平等主体之间达成的合意，性质上属于民事合同。
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