行政机关遗失劳动者人事档案的权利救济

　　一、劳动者丧失权利救济的原因分析

　　一是人事档案关系的性质所致。由于人事档案属于档案的一种，其法律渊源有1996年修订的档案法，1999年经国务院批准、国家档案局重新发布的《档案法实施办法》，中组部、人事部1996年发布的流动人员人事档案管理暂行规定，中组部、国家档案局1990年修订的干部档案工作条例，1992年劳动部、国家档案局发布的企业职工档案管理工作规定等。干部档案工作条例第三条规定:“干部档案工作，是党和国家干部工作的重要组成部分，也是国家档案工作的重要组成部分。” 因此，多数法院认为人事档案管理属于人事管理工作的一部分，人事管理关系不是平等主体之间的关系，管理的内容也不体现财产关系和人身关系。机关、团体、企事业单位和个人在档案活动中受档案和人事方面的公法调整，不体现私法的意思自治精神。故此，法院普遍认为行政机关管理的人事档案不属于民事关系。

　　二是相关法律及司法解释滞后。由于我国自1988年1月1日起施行的档案法比较滞后，且涉及人事档案的司法解释也不多，致使在现行司法实践中，各地法院大多将档案关系人起诉遗失其人事档案的行政部门的案件归入行政诉讼，并认为行政部门对人事档案的管理是不具有可诉性的内部管理行为，从而否定了档案关系人获得行政诉讼救济的权利。同时，根据《最高人民法院关于人事档案被原单位丢失后当事人起诉原用人单位补办人事档案并赔偿经济损失是否受理的复函》的规定，该复函将丢失档案“应当作为民事案件受理”的效力范围明确限定在遗失人事档案的“企事业单位”，而没有包括“行政部门”，这就造成行政机关遗失劳动者人事档案后，劳动者的合法权利大多无法得到司法救济。

　　二、改善劳动者权利救济的路径探析

　　首先，行政机关遗失人事档案不属于任何行政行为，不适用国家赔偿。所谓行政行为，是行政主体作出的能够产生行政法律效果的行为。行政赔偿，是指国家行政机关及其工作人员在行使职权的过程中侵犯公民、法人或其他组织的合法权益并造成损害，由国家承担赔偿责任的制度。刑事赔偿是指公安机关、国家安全机关、检察机关、审判机关、监狱管理机关及其工作人员违法行使职权，侵犯当事人人身权、财产权造成损害而给予的赔偿。而行政机关遗失人事档案，显然不属于行政机关履行法定职责中的行政行为，既不适用行政赔偿，更不适用刑事赔偿。

　　其次，行政机关管理人事档案与企事业单位所管理的人事档案并无不同。在人事档案法律关系中，行政主体处于与私人平等的地位，在管理人事档案的行政部门与该档案的档案关系人之间是服务与被服务的关系，并不存在对人的管理或支配等不平等的从属性关系，而仅仅是对物(档案载体)和信息(档案内容)的管理关系。这一点与企事业单位所管理的人事档案并无不同。同时，从档案关系人与人事档案之间的利益而言，人事档案攸关档案关系人的重大生存利益，特别是录用、任免、聘用、转业、工资、待遇、出国、退(离)休、退职等重大经济和人身利益。因此，将行政部门中的人事档案管理视为不对外产生法律效果的内部管理行为，堵死档案关系人获得司法救济的机会，从根本上违反了以往民事司法判决对档案关系人与自己的人事档案的利益的基本共识。

　　第三，人事档案丢失纠纷应当属于民事侵权责任纠纷。由于人事档案是记载公民个人履历，获得社会荣誉，进行就业及享受相关待遇的重要凭证，其记载的内容对公民的生活具有重大影响。因此，人事档案的丢失，至少影响劳动者以下利益的实现：再就业的机会、就业便利和优惠、领取失业社会保险金、享受社会保险待遇等等。因而人事档案的丢失，关乎劳动者的生存权和发展权等基本人权，不仅包括物质损害，还应当包括精神性利益。同时，在公法与私法区分的司法政策上，鉴于我国现行行政部门享有太多的特权，为保证人民的权利，也宜扩大私法法律关系的认定。在涉及行政部门遗失人事档案的诉讼中，不应当区分行政部门管理的人事档案和企事业单位管理的人事档案，而应当将行政机关与档案关系人的人事档案关系统一界定为私法上的法律关系，将该类诉讼作为民事侵权案件审理，最大限度满足劳动者利益的实现。

　　三、行政机关遗失人事档案的权利救济建议

　　面对档案关系人起诉遗失其人事档案的行政机关的案件，各地法院处于对行政机关有所忌惮，通过形式论的区分，将此类案件进行简单化处理，漠视了最高人民法院复函保护档案关系人合法利益的本意，即严格区分行政机关所管理的人事档案遗失案件与企事业单位所管理的人事档案遗失案件，将前者归入行政诉讼，将后者归入民事诉讼，并认定在行政部门中的人事档案管理属于内部管理行为，对档案关系人不产生法律上的后果，从而不具有可诉性。这种做法忽视了在人事档案管理中，无论是行政部门进行管理，还是企事业单位进行管理，都不存在行政法意义上的从属关系。因此，从保护私权、维护人格自由发展与人性尊严价值的角度出发，笔者建议应当坚持扩大认定私法关系的司法政策，将人事档案管理关系统一理解为对物(档案载体)和信息(档案内容)的管理，对因档案保管部门遗失所管理的人事档案的诉讼统一界定为民事侵权案件，按照民事诉讼进行审理。