城市拆迁政府行政主导是应有之义
时间：2016-05-10 16:16:45 作者：楹庭律师团
近日， 人大代表、《物权法》起草人 、十届 人大法律委员会委员、中国人民大学法学院院长王利明透露，《城市拆迁条例(草稿)》已经拟定，正在征求专业学者、被拆迁人等各方意见。据悉，在提交讨论的草稿中，开发商主导拆迁过程的旧模式将变更为政府主导模式。就这个敏感的话题，引发了许多值得深思的讨论，其中3月10日的《南方都市报》社论提出了不同观点，认为在城市拆迁中政府是仲裁者而并非主导者。
按照南都社论的观点，政府应当从拆迁主体中“剥离”出来，成为中立的仲裁者，让拆迁户与开发商具备同样的主体地位，平等的进行谈判。笔者对此不敢苟同，所谓的仲裁，从字面上看，“仲”就是居于中间，“裁”就是裁定解决，合起来“仲裁”的含义就是居中裁决。法律意义上的仲裁，就是指争议双方的当事人自愿将他们之间的纠纷提交仲裁机关，由仲裁机关以第三者的身份进行裁决。一般仲裁只适用于民商事纠纷，行政和刑事案件不适用仲裁的方式。现在的问题是，拆迁问题是一纯粹的民商事问题吗?如果属于由民法调整的平等主体之间的财产关系和人身关系，那么南都社论的观点的观点应该得到支持，而政府主导的拆迁模式应该扬弃。而恰恰在拆迁问题上不单单是民事的平等主体就能解决的问题，带有强烈的行政因素。
仲裁是一种解决纠纷的事后模式，而不是前置程序，而城市拆迁与公共利益有着密切联系，涉及面恐怕就不止是拆迁户和开发商间的利益，很多问题必须得提前规划、必须得未雨绸缪。如果政府在拆迁中坐观其变，事前和事中不干预，只是作为事后的仲裁者来裁断纠纷，也许产生的问题会非常严重。举个例子，开发商欲在城市中心建个核电站，与拆迁户进行平等谈判非常顺利，按照政府为仲裁者的模式，不产生任何纠纷，于是不用经过政府这关，难道这个核电站就建成了?若发生核泄漏，后果由谁去承担呢。
政府不干预，放权让拆迁户与开发商去平等协商，那就要完全市场化。即使被拆迁户对房产拥有完全产权，那么房子不是空中楼阁啊，也必须附着在土地上。按照目前我国的法律规定，业主只对土地拥有使用权而没有所有权，城市土地归 所有。也就是说，在拆迁问题上，就算放权拆迁户与开发商平等协商、自由买卖，恐怕也绕不过政府。政府必须参与拆迁，是“运动员”，未必是“裁判员”。本来政府主导拆迁名正言顺，现在要其只当“仲裁者”，让人感觉多别扭。
笔者认为不要把城市拆迁只看作为民事问题，回避其中的行政因素。长期以来，政府在城市拆迁中角色定位和权力配置等问题上模糊不清，对民事干预过多，对行政权力约束不够，才是影响社会稳定和城市建设的健康发展的症结所在。政府如何处理自己与拆迁当事人之间的关系问题，准确找准自己的位置至关重要。政府在城市拆迁中处于什么角色呢?政府不仅仅是公私利益的协调者，更是城市拆迁的规划者、拆迁行为的许可者以及依法拆迁的监督者。
规划者的角色有利于公众民主参与、有利于城市资源的优化配置、有利于城市拆迁的良性运行、有利于兼顾公私利益;政府对拆迁的行政许可是在行使其监督管理权，这可以防止建设项目的实施者利用拆迁具有的强制性，损害被拆迁人的利益;城市拆迁需要政府有效的进行监督管理，这是保护拆迁当事人的合法权益，是促进拆迁活动的有序进行的保证。在开发商与被拆迁户的利益拉锯战中，有彪悍的开发商，也有刁蛮的钉子户，谁是谁的真正的弱势群体呢?
政府在城市拆迁问题上的准确定位，不但有利于提升政府的治理能力，约束政府的治理行为，也有利于密切政府与公民的关系，加大公众在城市拆迁中的话语权和参与权，平衡拆迁人与被拆迁人的利益，保障社会公共利益和城市建设的健康发展。不要仅仅从民法的平等、自由的角度去审视城市拆迁问题。从拆迁前的城市规划、行政许可，到拆迁过程中的监督管理和利益平衡，最后到利益冲突的解决，政府都应该全程参与，城市拆迁中政府行政主导是应有之义。而过多干预民事问题那才是真正角色定位错误。
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