行政法律规范的法律控制

　　　行政法律规范是调整行政主体行使行政职能和接受行政法制监督而与行政相对人、行政法制监督主体发生的各种关系，以及行政主体内部发生的各种关系的法律规范的总称。经过20 多年的行政立法实践，我国已经形成由宪法统领、自上而下呈金字塔形的行政法律规范体系。我国是成文法 ，法律体系的内容在很大程度上继受于大陆法系，不承认不成文法源。主流观点认为，行政法律规范一般只是限于成文行政法律规范。目前国内学者多把行政法律规范的种类限定为以下几种：宪法、法律、法规、(行政) 规章、自治条例、单行条例、法律解释、国际条约和行政协定。我国法律对行政法律规范规定相关的监督制度，但对行政法律规范并没有实现成功的法律控制。笔者认为，对行政法律规范的法律控制主要从以下几个方面展开：

　　一、立法控制

　　立法监督即权力机关监督。根据议会主权原则，各国几乎都设有议会对行政立法的监督，议会作为立法权的完全享有者对其授出的立法权享有当然的监督权，对越权或违法的行政立法有权予以撤销或废除。我国宪法规定了 人大、 人大常委会、 人大专门委员会对行政法律规范的监督审查权，行使“违宪审查”的职能。其具体制度有备案、批准、审议等。由于立法机关非职业化，导致了立法监督的许多局限性。立法者在授予权力时无法预见到政府立法的许多偏私等滥用权力现象， 而且即使预见也难以避免。从立法上对行政法律规范进行法律控制主要是要建立立法者的立法责任追究机制和违宪审查制度。

　　1、建立立法者的立法责任追究机制。在制定行政法律规范的过程中，无论是立法机关还是行政机关都应该遵守法律。虽然 人民代表大会具有“权力之源”的最高 权力机关地位，但是其行使“立法权”的时候也应该遵循法治原则。行政机关本来不是立法机关，但是行政机关因为接受立法机关的委托或者宪法和法律的授权而具有制定成文行政法律规范的部分权力。从本质上说，行政机关的行政立法是行政行为，而行政法的精髓就是控制行政活动的恣意。所以，必须对行政机关制定成文行政法律规范的权力进行控制。惟有建立起追究立法机关和行政机关滥用或者误用立法权的责任机制，方可确保立法机关和行政机关制定出正义和有效的行政法律规范。

　　2、建立违宪审查制度。无论对立法机关的立法权还是对行政机关的立法行为进行监督都必须要有一个可行的制度，人类政治文明发展的历史为我们提供了可行的经验，这就是建立违宪审查制度。世界各国的历史表明，违宪审查制度是最有效的维护宪法权威、控制政府行政活动的恣意的制度，也是建设法治政府、实现宪政的制度基础。建立全面、完善的违宪审查制度，是中国建设法治政府、实现宪政的必由之路，这不仅是由各国法制现代化的共同经验所已经昭示的，而且是由包括诉讼制度在内的法律制度自身朝民主化方向变革和发展的必然逻辑结果。虽然有学者认为我国已经有“准宪法诉愿制度”，但是真正意义上的违宪审查制度在我国还没有建立。我们有理由相信，中国确立违宪审查制度势在必行，在这方面，学者们已经论述较多。就我国而言，不是要不要建立此制度的问题，而是如何建立的问题。惟其如此，方可避免立法机关和行政机关制定出来的不良的行政法律规范充斥行政法律规范领域。

　　二、行政控制

　　行政控制即行政机关的监督和控制。行政主体对其系统内或自身制定的行政法律规范主要采取如备案和通过复议的方式进行审查，如国务院各部委和地方政府的规范性文件应向国务院备案，主管部门对通过备案审查、整理等发现的违法的规范性文件有权改变或撤销。行政复议中发现违法或不当的行政法律规范应依法处理。由于利益的相关性，行政机关对所属部门和下级的规范性文件的审查其局限性是很大的。

　　三、司法控制

　　司法控制司法机关等特殊组织的监督和控制。各国主要有普通法院的司法审查、宪法法院的审查、宪法委员会审查等。司法审查是最有力的最能体现法治要求的监督方式。法官的职业化特点能弥补立法者的疏忽，在技术上，职业法官是适用法律的专业，最易察觉行政立法是否违法及作出相应的处置。

　　笔者认为，在我国，对行政法律规范的司法控制主要是建立对行政法律规范的适用性审查制度。所谓对行政法律规范的适用性审查制度是指法院在行政诉讼中针对作为具体行政行为依据的行政法律规范的合法性予以审查，对其法律效力进行司法上的最终判断的行为和制度。其中“审查”表明实质和效力，“适用性”表明审查的阶段和形式。司法权主要表现为法院对法律的适用权，在这个意义上适用与司法同义，适用性审查也就是司法审查，但突出“适用性”是为了强调说明法院对行政法律规范的审查在行政诉讼的法律适用阶段进行，通过判断抽象行政行为能否为法院审理行政诉讼案件所适用来最终确定其合法性，是为了适用而审查。司法审查是适用性审查的实质所在。法院行使司法权对特定行政法律规范的合法性进行能够产生一定法律后果或效力的审查，要求既有审查行为之存在，又有审查效力之赋予。行政法律规范不像基本法律，其司法适用力在未受司法审查的判断和评价之前是不确定的(或不必然具有)。行政法律规范作为法律的效力源于法律对抽象行政行为作为行政行为的确定力、拘束力等效力的赋予，这种赋予的法律效力限于行政领域，不能当然的延伸至司法领域。行政法律规范在司法领域的适用的效力必经法院的审查和最终认可。