论企业法人分支机构在行政诉讼中原告资格的适然性
时间：2016-04-14 15:14:21 作者：楹庭律师团
引子
对工商行政管理部门能否直接对违法的企业法人分支机构作出行政处罚及该法人分支机构能否以自己名义提起行政诉讼问题，在司法实践中，认识不一。本文拟从一典型案例出发，就企业法人分支机构在行政诉讼中原告资格问题作一探讨。
A股份有限公司（下称A公司）的分支机构B分公司（系依法设立并取得营业执照）因违法经营被C市工商行政管理局（下称C市工商局）给予行政处罚，B分公司不服该处罚决定，于是一纸诉状将C市工商局告上法院，请求撤销该行政处罚决定。对于B分公司是否具备原告主体资格及C市工商局直接将B分公司作为行政违法主体作出处罚是否得当问题，合议庭意见不一。
种意见认为，B分公司不具有法人资格，不能独立承担民事责任，不具备行政诉讼的原告主体资格；B分公司不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的能提起诉讼的“公民、法人和其他组织”中的“其他组织”，其属于法人内设机构，应由A公司行使诉权，故C市工商局对不能承担民事责任的B分公司直接处罚属认定违法主体错误。
第二种意见认为，对分公司只要行政机关直接对其作出具体行政行为，该分公司就可以自己名义起诉，本案中C市工商局直接对B分公司作出处罚，故该分公司有行政诉讼原告主体资格，C市工商局直接认定B分公司为违法主体正确。
第三种意见认为，B分公司不具有原告诉讼主体资格，但C工商局认定其为违法主体，并直接作出违法主体正确。
一、不能独立承担民事责任就无原告主体资格？
民事责任作为民法学上的概念，它是指民事主体（即民事法律关系主体）因违反合同或者不履行其他法律义务，侵害 、集体的财产，侵害他人财产、人身权利，而依法承担的民事法律后果。民事责任主要是财产责任，以补偿性为主。能够独立承担民事责任是民事主体之民事行为能力的一种特殊表现形式，实为民事主体能以己之能力对己之违反民事义务的行为承担不利法律后果，主要表现形式是财产赔偿。
如上文所言，能否独立承担民事责任其实与有无民事行为能力相对应。譬如在民事立法上，就自然人而言，无民事行为能力和限制民事行为能力人不能独立承担民事责任，完全民事行为能力人要独立承担民事责任。就组织体而言，只有有无民事行为能力之分，而无是否为限制行为能力之说，对于法人（即具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享民事权利和承担民事义务的组织），有民事行为能力，能独立承担民事责任；对于非法人组织（如企业法人分支机构），无民事行为能力，不能独立承担民事责任。
在《中华人民共和国民法通则》中，仅规定了公民和法人作为民事主体，且将个体工商户、农村承包经营户、个人合伙列在“公民”一章，作为公民的特殊表现形式，并未承认非法人组织（如企业法人分支机构）的民事主体地位。大概就是因为考虑到非法人组织没有民事行为能力，不能独立承担民事责任。
但是，尽管立法上以列举方式排除了非法人组织（如企业法人分支机构）不能独立承担民事责任或者说无民事主体资格，不意味着实践中非法人组织从事的民事活动就是无效的，如合伙企业、企业法人分支机构在法律许可范围内的民商事活动是受法律保护的，其在民商事交往中出现了纠纷，在立法上（如《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》）其能并且实践上也是以诉讼当事人的身份参加诉讼的，无论是作为原告还是作为被告。也即是说，民事主体资格与民事诉讼主体资格不完全对应，非法人组织（如企业法人分支机构）取得诉讼主体资格不以其能否独立承担民事责任为前提条件。
所以说，认为不能独立承担民事责任就无民事诉讼主体资格，是没有事实和法律依据的；同样，在行政诉讼中，以作为行政相对人的企业法人分支机构不能独立承担民事责任为由，而否认其原告主体资格，同样于法于事无据；《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外可以参照民事诉讼的有关规定。依之，不能独立承担民事责任不影响其诉讼主体地位，所以，企业法人分支机构可以作为原告提起行政诉讼。
二、有无原告主体资格关键看什么？
起诉一方要想取得行政诉讼原告资格，必须具备的基本条件是什么？也即其凭据什么成其为原告？
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第四十一条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》 条规定：公民、法人或者其他组织对具有 行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围；第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
可见，只要行政相对人认为行政主体的行政作为或不作为侵害或影响了其合法权益时，其就能提起行政诉讼。也即该提起诉讼的一方必须与被诉一方的行政作为或不作为存有法律上的利害关系时，才能将对方诉诸法院，由是取得行政诉讼原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》通篇没有规定“起诉人必须能够独立承担民事责任才能具备原告主体资格”。而作为参照规定的《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，其也是规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……可见民事立法上的原告资格也仅以“有法律上利害关系”为已足，并未要求起诉一方必须能够独立承担民事责任才可成其为原告，或说才能取得原告主体资格。
所以，起诉方取得原告资格不以能够独立承担民事责任为必要条件，起诉时有法律上利害关系为已足。民事责任的承担问题在很大程度上是财产赔付或支付能力的反映，这在组织体承担民事责任上表现尤其突出。我们不能因为疑虑起诉一方因败诉而无力承担不利法律后果而不予认可其原告主体资格，置原告的诉讼利益于不顾，这样对其不公平。
况且，不能独立承担民事责任者如企业法人分支机构，未必会败诉；即便其败诉，民事责任的承担也未必由其直接承受，譬若民事诉讼中的无民事行为能力人和限制民事行为能力人的民事责任，多由其法定代理人或监护人代为承担，企业法人分支机构败诉时，作为设立方的企业法人承担补充责任。
同理，在行政诉讼中，即便作为起诉方的企业法人分支机构如分公司败诉，不能独立承担责任时，作为设立方的总公司应该就行政责任(此时该企业法人据以承担民事责任的财产化作承担行政责任的物质基础)承担补充责任。这点在《 工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号）得到验证：“……各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织（企业和经营单位），依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，当该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”
三、企业法人分支机构是否属于“其他组织”？
在《中华人民共和国行政诉讼法》中，涉及诉权、原告、起诉条件的有：第二条，第二十四条、第四十一条；在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中，涉及受案范围和诉讼参加人的有： 条、第十二条。这些条款中的行政相对人均为“公民、法人或者其他组织”，那么，法人分支机构到底是法人内设机构，还是属于其他组织呢？
如上所言，法人分支机构虽然在民事立法上未取得民事主体资格，但现实生活中，其拥有可以支配的财产、经费、名号、组织机构，其是以实际民事主体的身份存在着，能对外为意思表示，从事民事活动，唯一不同于法人的是不能独立承担民事责任。所以，法人分支机构已不能说是法人的内设机构，说是“外设机构”较妥。
1991年制定且实施并于2007年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定；第四十九条规定：公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人； 百零八条规定：起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……也就是说在《民事诉讼法》中也无一例外地采用“公民、法人和其他组织”的说法，民事诉讼如何界定“其他组织”的内涵外延，对行政诉讼有一定的参考和借鉴作用。
关于什么是“其他组织”，1992年出台并实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第40条以概括加列举的方式作了解释：民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：
……
（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；
……
现行《中华人民共和国民事诉讼法》（1991年制定且实施并于2007年修订）是在废止《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（1982年制定实施）的基础上实施的；而《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年制定并于1990年实施，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》于2000年制定实施。很显然，我国民事诉讼立法的经验远比行政诉讼立法丰富。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外可以参照民事诉讼的有关规定。所以我们有理由认为，行政诉讼中的“其他组织”可以并且应当准用民事诉讼中“其他组织”的定性，故在行政诉讼中，法人分支机构属“其他组织”范畴。
结语
总之，行政诉讼中衡量起诉人是否具有原告资格，不是看其是否能够独立承担民事责任，而是看其是否与被诉行政主体的行政作为或不作为有法律上的利害关系，也即其独立的合法权益是否被侵害或受到不利影响;行政责任的承担是行政裁判作出后行政义务的分配和负担问题，它与法人分支机构作为起诉人取得的原告主体资格无涉。因此，只要法人分支机构认为行政主体在对其行政管理过程中合法权益受到侵害或有受到不利影响之虞时，得以原告身份诉之。
参考文献：
1、江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社，2006年2月版。
2、王振清主编：《行政诉讼前沿问题研究》，中国方正出版社，2004年9月第1次印刷。
3、张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2004年1月版。
4、马俊驹、余延满著：《民法原论》，法律出版社，2006年1月第2次印刷。
5、江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社，2003年6月第10次印刷。
6、《中华人民共和国行政诉讼法》，1989年4月4日年制定，1990年10月1日实施。
7、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，2000年3月8日制定并实施。
8、《中华人民共和国民事诉讼法》，于1991年制定实施，2007年修订。
9、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》,1992年7月14日制定并实施。
10、《中华人民共和国公司法》，1993年12月29日制定，1994年7月1日实施。
11、《 工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号），1999年发布。
对工商行政管理部门能否直接对违法的企业法人分支机构作出行政处罚及该法人分支机构能否以自己名义提起行政诉讼问题，在司法实践中，认识不一。本文拟从一典型案例出发，就企业法人分支机构在行政诉讼中原告资格问题作一探讨。
A股份有限公司（下称A公司）的分支机构B分公司（系依法设立并取得营业执照）因违法经营被C市工商行政管理局（下称C市工商局）给予行政处罚，B分公司不服该处罚决定，于是一纸诉状将C市工商局告上法院，请求撤销该行政处罚决定。对于B分公司是否具备原告主体资格及C市工商局直接将B分公司作为行政违法主体作出处罚是否得当问题，合议庭意见不一。
种意见认为，B分公司不具有法人资格，不能独立承担民事责任，不具备行政诉讼的原告主体资格；B分公司不属于《中华人民共和国行政诉讼法》规定的能提起诉讼的“公民、法人和其他组织”中的“其他组织”，其属于法人内设机构，应由A公司行使诉权，故C市工商局对不能承担民事责任的B分公司直接处罚属认定违法主体错误。
第二种意见认为，对分公司只要行政机关直接对其作出具体行政行为，该分公司就可以自己名义起诉，本案中C市工商局直接对B分公司作出处罚，故该分公司有行政诉讼原告主体资格，C市工商局直接认定B分公司为违法主体正确。
第三种意见认为，B分公司不具有原告诉讼主体资格，但C工商局认定其为违法主体，并直接作出违法主体正确。
一、不能独立承担民事责任就无原告主体资格？
民事责任作为民法学上的概念，它是指民事主体（即民事法律关系主体）因违反合同或者不履行其他法律义务，侵害 、集体的财产，侵害他人财产、人身权利，而依法承担的民事法律后果。民事责任主要是财产责任，以补偿性为主。能够独立承担民事责任是民事主体之民事行为能力的一种特殊表现形式，实为民事主体能以己之能力对己之违反民事义务的行为承担不利法律后果，主要表现形式是财产赔偿。
如上文所言，能否独立承担民事责任其实与有无民事行为能力相对应。譬如在民事立法上，就自然人而言，无民事行为能力和限制民事行为能力人不能独立承担民事责任，完全民事行为能力人要独立承担民事责任。就组织体而言，只有有无民事行为能力之分，而无是否为限制行为能力之说，对于法人（即具有民事权利能力和民事行为能力，依法独立享民事权利和承担民事义务的组织），有民事行为能力，能独立承担民事责任；对于非法人组织（如企业法人分支机构），无民事行为能力，不能独立承担民事责任。
在《中华人民共和国民法通则》中，仅规定了公民和法人作为民事主体，且将个体工商户、农村承包经营户、个人合伙列在“公民”一章，作为公民的特殊表现形式，并未承认非法人组织（如企业法人分支机构）的民事主体地位。大概就是因为考虑到非法人组织没有民事行为能力，不能独立承担民事责任。
但是，尽管立法上以列举方式排除了非法人组织（如企业法人分支机构）不能独立承担民事责任或者说无民事主体资格，不意味着实践中非法人组织从事的民事活动就是无效的，如合伙企业、企业法人分支机构在法律许可范围内的民商事活动是受法律保护的，其在民商事交往中出现了纠纷，在立法上（如《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》）其能并且实践上也是以诉讼当事人的身份参加诉讼的，无论是作为原告还是作为被告。也即是说，民事主体资格与民事诉讼主体资格不完全对应，非法人组织（如企业法人分支机构）取得诉讼主体资格不以其能否独立承担民事责任为前提条件。
所以说，认为不能独立承担民事责任就无民事诉讼主体资格，是没有事实和法律依据的；同样，在行政诉讼中，以作为行政相对人的企业法人分支机构不能独立承担民事责任为由，而否认其原告主体资格，同样于法于事无据；《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条规定：人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外可以参照民事诉讼的有关规定。依之，不能独立承担民事责任不影响其诉讼主体地位，所以，企业法人分支机构可以作为原告提起行政诉讼。
二、有无原告主体资格关键看什么？
起诉一方要想取得行政诉讼原告资格，必须具备的基本条件是什么？也即其凭据什么成其为原告？
《中华人民共和国行政诉讼法》第二条规定：公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼；第四十一条规定：提起诉讼应当符合下列条件：（一）原告是认为具体行政行为侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织……《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》 条规定：公民、法人或者其他组织对具有 行政职权的机关和组织及其工作人员的行政行为不服，依法提起诉讼的，属于人民法院行政诉讼的受案范围；第十二条规定：与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的，可以依法提起行政诉讼。
可见，只要行政相对人认为行政主体的行政作为或不作为侵害或影响了其合法权益时，其就能提起行政诉讼。也即该提起诉讼的一方必须与被诉一方的行政作为或不作为存有法律上的利害关系时，才能将对方诉诸法院，由是取得行政诉讼原告主体资格。
《中华人民共和国行政诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》通篇没有规定“起诉人必须能够独立承担民事责任才能具备原告主体资格”。而作为参照规定的《中华人民共和国民事诉讼法》和《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，其也是规定：原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……可见民事立法上的原告资格也仅以“有法律上利害关系”为已足，并未要求起诉一方必须能够独立承担民事责任才可成其为原告，或说才能取得原告主体资格。
所以，起诉方取得原告资格不以能够独立承担民事责任为必要条件，起诉时有法律上利害关系为已足。民事责任的承担问题在很大程度上是财产赔付或支付能力的反映，这在组织体承担民事责任上表现尤其突出。我们不能因为疑虑起诉一方因败诉而无力承担不利法律后果而不予认可其原告主体资格，置原告的诉讼利益于不顾，这样对其不公平。
况且，不能独立承担民事责任者如企业法人分支机构，未必会败诉；即便其败诉，民事责任的承担也未必由其直接承受，譬若民事诉讼中的无民事行为能力人和限制民事行为能力人的民事责任，多由其法定代理人或监护人代为承担，企业法人分支机构败诉时，作为设立方的企业法人承担补充责任。
同理，在行政诉讼中，即便作为起诉方的企业法人分支机构如分公司败诉，不能独立承担责任时，作为设立方的总公司应该就行政责任(此时该企业法人据以承担民事责任的财产化作承担行政责任的物质基础)承担补充责任。这点在《 工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号）得到验证：“……各类企业法人设立的不能独立承担民事责任的分支机构，均属于从事经营活动的经济组织（企业和经营单位），依照《行政处罚法》等现行有关规定，该经济组织可以作为行政处罚案件的当事人，当该经济组织不能完全承担有关行政责任时，应由其所隶属的企业法人承担。”
三、企业法人分支机构是否属于“其他组织”？
在《中华人民共和国行政诉讼法》中，涉及诉权、原告、起诉条件的有：第二条，第二十四条、第四十一条；在《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》中，涉及受案范围和诉讼参加人的有： 条、第十二条。这些条款中的行政相对人均为“公民、法人或者其他组织”，那么，法人分支机构到底是法人内设机构，还是属于其他组织呢？
如上所言，法人分支机构虽然在民事立法上未取得民事主体资格，但现实生活中，其拥有可以支配的财产、经费、名号、组织机构，其是以实际民事主体的身份存在着，能对外为意思表示，从事民事活动，唯一不同于法人的是不能独立承担民事责任。所以，法人分支机构已不能说是法人的内设机构，说是“外设机构”较妥。
1991年制定且实施并于2007年修订的《中华人民共和国民事诉讼法》第三条规定：人民法院受理公民之间、法人之间、其他组织之间以及他们相互之间因财产关系和人身关系提起的民事诉讼，适用本法的规定；第四十九条规定：公民、法人和其他组织可以作为民事诉讼的当事人； 百零八条规定：起诉必须符合下列条件：（一）原告是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织……也就是说在《民事诉讼法》中也无一例外地采用“公民、法人和其他组织”的说法，民事诉讼如何界定“其他组织”的内涵外延，对行政诉讼有一定的参考和借鉴作用。
关于什么是“其他组织”，1992年出台并实施的《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》第40条以概括加列举的方式作了解释：民事诉讼法第四十九条规定的其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织，包括：
……
（5）法人依法设立并领取营业执照的分支机构；
……
现行《中华人民共和国民事诉讼法》（1991年制定且实施并于2007年修订）是在废止《中华人民共和国民事诉讼法（试行）》（1982年制定实施）的基础上实施的；而《中华人民共和国行政诉讼法》于1989年制定并于1990年实施，《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》于2000年制定实施。很显然，我国民事诉讼立法的经验远比行政诉讼立法丰富。《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》第九十七条规定，人民法院审理行政案件，除依照行政诉讼法和本解释外可以参照民事诉讼的有关规定。所以我们有理由认为，行政诉讼中的“其他组织”可以并且应当准用民事诉讼中“其他组织”的定性，故在行政诉讼中，法人分支机构属“其他组织”范畴。
结语
总之，行政诉讼中衡量起诉人是否具有原告资格，不是看其是否能够独立承担民事责任，而是看其是否与被诉行政主体的行政作为或不作为有法律上的利害关系，也即其独立的合法权益是否被侵害或受到不利影响;行政责任的承担是行政裁判作出后行政义务的分配和负担问题，它与法人分支机构作为起诉人取得的原告主体资格无涉。因此，只要法人分支机构认为行政主体在对其行政管理过程中合法权益受到侵害或有受到不利影响之虞时，得以原告身份诉之。
参考文献：
1、江必新主编：《中国行政诉讼制度的完善——行政诉讼法修改问题实务研究》，法律出版社，2006年2月版。
2、王振清主编：《行政诉讼前沿问题研究》，中国方正出版社，2004年9月第1次印刷。
3、张正钊主编:《行政法与行政诉讼法》，中国人民大学出版社，2004年1月版。
4、马俊驹、余延满著：《民法原论》，法律出版社，2006年1月第2次印刷。
5、江伟主编：《民事诉讼法》，高等教育出版社、北京大学出版社，2003年6月第10次印刷。
6、《中华人民共和国行政诉讼法》，1989年4月4日年制定，1990年10月1日实施。
7、《最高人民法院关于执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的解释》，2000年3月8日制定并实施。
8、《中华人民共和国民事诉讼法》，于1991年制定实施，2007年修订。
9、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>若干问题的意见》,1992年7月14日制定并实施。
10、《中华人民共和国公司法》，1993年12月29日制定，1994年7月1日实施。
11、《 工商行政管理局关于认定违法主体有关问题的答复》（工商企字[1999]第233号），1999年发布。
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