土地征用制度的法经济学分析
时间：2016-04-20 13:43:15 作者：楹庭律师团
近年来，随着 经济建设快速发展，城市化水平不断提高，国民经济各部门对土地的需求量也越来越大，从而促进了相应的土地制度的发展与健全。2004年3月14日公布施行并生效的《宪法》修正案，将原《宪法》第十条第三款“ 为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征用”修改为“ 为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。本次修改将原来的“土地征用”扩充为“土地征收或土地征用”。修改后土地征收的内涵继承了之前所使用的土地征用的含义，即土地征收是 基于公共利益的需要，对农村集体土地所有权实施征收并给予合理补偿，这主要是指 征收集体土地所有权附带的发生农民集体土地使用权转移。而土地征用的内涵是 基于公共利益的需要，对集体土地的使用权实行征用并给予补偿，此过程中不涉及土地的所有权变化问题。
本研究将法经济学的理性选择理论、成本收益理论分析方法运用到土地征用制度的分析过程中，分析各方权利主体在当前土地征用制度下的行为趋向及其成本收益情况，从而得出现行土地征用制度存在的缺陷，在此基础上提出土地征用制度改革的建议。
1. 法经济学介绍
法经济学萌芽于二十世纪三十年代，兴起发展于二十世纪六、七十年代，它是一门经济学与法学交叉的边缘学科，是法学与经济学融合的产物，也是当代西方经济学和当代法学中的一个非常重要的学术流派。[1]“法经济学”(Economics of Law)亦称“法和经济学”(Law and Economics)或“法律的经济分析”(Eeconomic Analysis of Law)，由于学科立场及研究视角的差异，不同研究者对其有不同的理解。理查德·A·波斯纳[4]理解“法律经济分析是一门将经济学的理论和经验方法全面运用于法律制度分析的学科”;尼古拉斯.麦考罗和斯蒂文.G.曼德姆认为“法律经济学是一门运用经济理论(主要是微观经济学及其福利经济学的基本概念)来分析法律的形成、法律的框架和法律的运作以及法律与法律制度所产生的经济影响的学科。”[2]从法经济学的研究方法来看，法经济学是以“个人理性”及相应的方法论的个人主义作为其研究方法基础，以经济学的“效率”作为核心衡量标准，以“成本一收益”及最大化方法作为基本分析工具，来进行法律问题研究的。[3]
2. 法经济学相关理论在土地征用制度分析中的运用
2.1 基于理性选择理论各权利主体在土地征用中行为趋向分析
农地征用过程中涉及到四方面的利益主体，即被征地农民、农村集体经济组织、政府部门和用地方[5]。农民和集体经济组织是土地所有权使用权的产权主体，政府部门是能够有权实施土地使用权征用的权利主体，用地方是土地征用过程中土地使用权的受让主体。
2.1.1 土地使用权征用过程中农民的行为趋向分析
由于现行相关法律法规对集体经济组织与农民产权界定的模糊性，在土地使用权征用过程中，农民土地使用权一但确定被征用，只有被动服从，既没有与之相协商的权利,也没有对其提起诉讼的权利。被征地农民在土地征用过程中的这种弱势地位导致其权益严重受损，土地使用权产权得不到经济上的体现，或往往处于被忽视的地位。而作为理性 “经济人”的农民，在社会经济活动中同样是以自身利益最大化为目标的，在自身利益严重受损得不到保障时，其必将在土地使用权征用过程中通过其他途径增加自身收益和抵制政府及相关部门土地使用权强制征用行为。从而诱发土地使用权隐形交易市场的出现、农民团体上访事件和农民团体阻拦征用土地上施工行为等。这势必加大政府土地使用权征用过程中的交易成本，造成社会福利净损失，进而影响到区域社会的稳定及经济的发展。
2.1.2 土地使用权征用过程中农村集体经济组织行为趋向分析
在土地征用过程中虽不涉及土地所有权的变更，但农村集体经济组织作为连接政府部门和被征地农民之间的纽带在土地征用过程中发挥着巨大的作用。一方面，农村集体经济组织作为农村土地所有权的法人代表，与农民在长远和根本利益上是一致的，因此他们在和政府的土地征用谈判中能为村集体争取更多土地收益和维护农民权益，在土地征用过程中协调政府部门与被征地农民之间的关系。另一方面，在土地使用权征用过程中，农村集体经济组织作为理性的“经济人”参与该经济活动也存在自身相关利益的追求。在农村集体经济组织与农民进行土地使用权补偿费分配时，农村集体经济组织利用自身领导地位优势虚报隐瞒相关信息，从而获得较大的土地使用权征用补偿费份额。因此，在局部利益上农村集体经济组织和农民之间也存在一定的矛盾。另外，由于农村集体经济组织与政府部门在行政组织上存在从属关系，大都情况下农村集体经济组织是政府部门征用“行政命令”的传达者和土地使用权征用的实施者。
2.1.3 土地使用权征用过程中政府行为趋向分析
现行地方领导考核制度以政绩为标准，而政绩很大程度上表现为区域经济建设与发展状况。所以政府部门通过创造政策、制度条件垄断土地使用权流转市场，一方面是便于调控土地资源在社会经济各部门的配置，更重要一方面是获得财政收入来支持地方经济建设与发展。政府部门在土地使用权征用过程中发挥着主导作用，一方面热衷于“政绩工程”、“形象工程”的建设，不惜以牺牲广大农民的权益为代价，谋求区域经济短期快速发展;另一方面打着“城市化发展”的旗号，大势榨取土地使用权流转资金，以累积地方财政收入。政府片面强调经济效率和经济增长，只考虑建设项目越快越好、财政收入越多越好，而不考虑或者很少考虑土地使用权征用所涉及的农民权益问题。致使农民权益严重受损，进一步加深了政府部门与农民之间的矛盾，诱发越来越多的农民集群上访和农民集体抵制土地征用事件的发生。
2.1.4 土地使用权征用过程中用地方行为趋向分析
用地方在现实社会经济活动中作为理性的“经济人”以追寻经济利益和实现自身利益最大化为目标。土地使用成本是用地方投资成本的重要组成部分，因而用地方在获取土地使用权过程中最大限度地降低土地使用费用是其降低投资成本实现利润最大化有效手段。在现实中政府及相关部门以出让方的身份垄断着土地市场，用地方要想获取土地使用权就必须通过政府部门。部分用地方为了回避政府部门对其土地利用的管制，绕开政府部门直接与原土地使用者谈判进行土地使用权违法隐形交易，以其理想的成本取得土地使用权达到其追求自身经济利益最大化的目的。用地方经济利益的驱动诱发了这种违法交易现象产生，严重扰乱了土地使用权流转市场的秩序，对社会各方面经济建设与发展造成一定的不利影响。
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