试论征地补偿费的法律适用问题
时间：2016-04-20 13:50:39 作者：楹庭律师团
征地补偿费纠纷案件，历来关系比较错综复杂，也颇受各方重视。尤其在当前中央提出着力解决三农问题，力求农村稳定的新形势下，研讨征地补偿费的法律适用问题，发挥律师在征地补偿费分配纠纷案件代理中的作用，确实保护农民的合法权益，促进和谐社会的建立和发展，很有理论和现实意义。下面仅就笔者曾经承办过的这样一宗案件为例，稍作一些探讨。
一、案件基本事实及法院的裁判。
1、案件的基本事实
村民李某系海口市秀英区某村的村民，家庭共有六个人口，李某的妻子庄某是该村土生土长的村民，李某原系外地人，但早已和庄某结婚，并且于 1991年正式将户口迁入女方落户，李某在该村生儿育女已有三代。1998年李家以李某为户主与该村经济合作社签订了《海南省家庭承包耕地合同书》，并领取了政府所颁发的《农村集体土地承包经营权证书》。2003年海口市政府征用了该村600亩土地用于“药谷”项目，每亩征用费4.5万元，该村获得征地补偿款2700万元。村委会经过村民会议做出决议，决定按村里常住人口每人3万元分配征地补偿费，并报有关政府部门批准后将征地补偿费实际发放到村民的银行存折中，而李某一家六人(四人为瑶族，二人为妇女)分文未得。村里同时有几十名“外嫁女”也未能得到征地补偿费，她们曾为此事向区、市、省等政府部门上访、静坐示威，也向《海南日报》等有关新闻媒体来信来稿呼吁，均未能得到解决。政府部门反而要求她们向法院起诉，李某迫于无奈，以全家六口为原告，于 2004年10月将该村村委会及经济合作社告到海口市秀英区人民法院。
2、法院的裁判。
(1)秀英区法院在审理过程中，原、被告双方对本案基本事实没有争议，案件的争议焦点主要是法律适用问题。原告认为本案属于村民与农村集体经济组织之间关于征地补偿费分配的纠纷，是平等民事主体间的财产关系纠纷，属于人民法院的受案范围，法院完全可以受理并依法做出裁判。被告则认为本案属于政府协调、裁决的事项，不属于人民法院的主管范围。一审法院经过审理，支持了原告的主张，判决两被告向原告支付每人3万元的征地补偿费。
两被告不服，向海口市中级人民法院提出上诉。
(2)海口中院经审查认为，李某与村委会、经济合作社因土地征用补偿费的分配问题发生纠纷，属农村集体经济组织与其成员之间的内部纠纷，属于村民自治范畴，不属于平等主体之间的民事法律关系，不属于人民法院受理民事诉讼的范围，应由有关行政部门协调解决，故李某等的起诉，予以驳回。最高人民法院法研〔2001〕51号“关于人民法院对农村集体经济组织所得收益分配纠纷是否受理问题的答复”不适用于本案。海口中院于2005年6月16日裁定撤销秀英区法院的一审判决，驳回李某的起诉。类似的案件在海南的法院系统中有三种不同的处理结果：一种是认为这样的案件不属于法院主管的范围，驳回村民的起诉;另一种是支持村民的主张，判决村民获全额征地补偿款;还有一种是认为村委会享有自治权，不分给村民在村委会的权力范围内，因此驳回村民的诉讼请求。
二、笔者的观点。
对于一、二审法院截然相反的裁判结果和法院系统内对该类案件的不同态度，我们较倾向于一审法院的判决结果，认为本案属于一般的民事纠纷，应在法院主管的范围，理由如下：
目前我国对农村集体所有的土地征用后给予补偿、安置的过程可以大致分为两个阶段： 个阶段是被征地单位与政府土地主管部门的关系;第二个阶段是土地补偿款分配决议做出后，村民与农村经济组织的关系。每个阶段的法律适用各有不同。
在“ 个阶段”中，被征地单位与政府土地主管部门之间存在确定和落实补偿安置方案的关系。根据我国现行法律对农村集体土地征用的流程，先由政府土地主管部门将土地征为国有，并对被征用的农村集体经济组织进行补偿，再由政府土地主管部门将被征用的土地出让给土地使用人使用。在这阶段中，补偿安置的双方当事人是土地主管部门和被征用土地的农村集体经济组织，双方有行政上的管理和指导关系，因此，此阶段发生的纠纷也主要由政府协调或裁决。例如在本案中，就是海口市国土局和本案被告村委会之间的征用和补偿关系，由市国土局划拨到被告银行账户的征地补偿款由被告所有，被告有权管理和使用。对此，原告不能要求分配或分得多少，如果在此阶段原告向法院起诉，应不属法院受理范围(对此，《最高院关于审理涉及农村土地承包纠纷案件适用法律问题的解释》(下简称 “涉农司法解释”) 条也明确规定，集体经济组织成员就用于分配的土地补偿费数额提起民事诉讼的，人民法院不予受理)。
在“第二阶段”，即被征地农村集体经济组织收到土地补偿款后进行分配的问题。在此阶段，农村集体经济组织和其成员之间属于平等的民事主体，他们之间并没有行政上的管理和隶属关系。如果说如何制定补偿或安置方案属于农村经济组织的自主权和村民自治范畴，那么，一旦村民大会做出分配的决议(该决议从法律性质上应属于析产协议或收益分配决议)并经政府部门的批准，也即方案进入了实施阶段后，因此所产生的争议，已超出了村民自治的范围，被告若违反决议的，原告自然有权向人民法院起诉，请求司法救济。所以说，在第二阶段应属于法院受理的范围，法院完全可以审查村民大会决议的合法性(例如是否歧视少数民族或妇女等)，并在此基础上根据公平和合法原则来判决原告应得份额及被告应履行的给付义务。类似的情况，比如公司的股东大会通过了利润的分配方案后，该方案即对公司及股东均产生法律约束力，如果公司不依分配方案执行，股东即可通过法院裁判来实现其合法权益。在这种情形下，法院能以这属于公司自治的范畴或公司内部关系而拒绝受理并做出裁判吗?
三、对二审法院终审裁定所持观点的评析
(一)笔者认为二审法院认为本案不属于人民法院受案范围的认定，在以下两方面有失偏颇：
(1)二审法院认为村民因土地补偿款问题与村委会、经济合作社之间的关系不属于平等民事主体之间的民事法律关系的观点没有相应的法律依据。 先，村委会系根据《村民委员会组织法》而成立，该法明确规定村委会是村民的自治组织，因此，村委会不是行政机关。经济合作社是农村经济组织，根据《农村土地承包法》的规定和农户签订有关土地承包合同，经济合作社就是地地道道的民事主体，经济合作社不享有行政管理权。所以，从法律主体资格方面来看，村民和村委会、经济合作社都是平等的民事法律关系主体。其次，它们之间所发生的征地补偿费或土地安置费是具有财产内容的民事纠纷：村民认为自己应该分得该补偿费，而村委会则认为不应分给该村民。因此，村民和村委会之间因土地补偿费的分配问题而发生的纠纷属于《民法通则》调整的范围，是典型的民事纠纷，应属于人民法院民事诉讼的受案范围。
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