【最高法裁判】省政府的征地批复属于行政复议的受案范围

【裁判要旨】

《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：”根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”依据最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。上述关于”最终裁决”的规定，确定了省级人民政府作出的征收土地决定不属于行政诉讼的受案范围,而并不意味着其也不属于行政复议的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条关于”对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”之规定,省政府作出的征地批复,应属于行政复议的受理范围。

【裁判文书】

中华人民共和国最高人民法院

行 政 裁 定 书

（2018）最高法行申2985号

再审申请人（一审原告、二审上诉人）:薛龙贵，男，1964年4月1日出生，汉族，住山西省方山县。

再审申请人（一审原告、二审上诉人）:李世昌，男，1959年4月2日出生，汉族，住山西省方山县。

共同委托代理人：路永强，北京楹庭律师事务所律师。

共同委托代理人：董国女，北京楹庭律师事务所律师。

再审被申请人（一审被告、二审被上诉人）:山西省人民政府,住所地：山西省太原市府东街101号。

法定代表人：楼阳生，该省人民政府省长。

一审原告：薛晨霞，男，1975年2月10日出生，汉族，住山西省方山县。

再审申请人薛龙贵、李世昌因诉山西省人民政府不予受理行政复议决定一案，不服山西省高级人民法院（2017）晋行终811号行政判决，向本院申请再审。本院依法组成由审判员仝蕾、审判员杨立初、审判员张志刚参加的合议庭对本案进行了审查，现已审查终结。

山西省太原市中级人民法院一审查明：2013年山西省人民政府作出晋政地字[2013]320号批复，同意方山县人民政府将集体建设用地28.3271公顷作为方山县二〇一二年第五批次建设用地，薛龙贵等三人承包土地在相关项目范围内。2016年11月薛龙贵等人通过信息公开途径获知该批复，于2017年1月向山西省人民政府提出行政复议申请，请求撤销320号《关于方山县二〇一二年第五批次建设用地的批复》。2017年1月11日,山西省人民政府作出4号《不予受理行政复议申请决定书》，认为相关的征收土地决定是行政机关最终裁决的行为，不属于行政复议范围。依据《行政复议法》第十七条的规定，决定不予受理。该决定书于次日经特快专递邮寄送达薛龙贵等三人。

山西省太原市中级人民法院一审认为，根据《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款”根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决”的规定，本案所涉《关于方山县二〇—二年第五批次建设用地的批复》（晋政地字[2013]320号）是山西省人民政府所作的征收土地决定，属于行政机关最终裁决的行政行为。该最终裁决的行政行为不属于行政复议受案范围，山西省人民政府作出不予受理决定符合法律规定。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条的规定，判决驳回薛龙贵、李世昌、薛晨霞的诉讼请求。

薛龙贵、李世昌不服一审判决，向山西省高级人民法院提起上诉。

山西省高级人民法院二审查明事实与一审法院一致。

山西省高级人民法院二审认为，山西省人民政府作出的《关于方山县二〇一二年第五批次建设用地的批复》（晋政地字[2013]320号），属于行政机关最终裁决的行政行为。该最终裁决的行政行为不属于行政复议受案范围，山西省人民政府作出的行政复议不予受理决定符合法律规定。一审判决认定事实清楚，适用法律正确，应予维持。薛龙贵、李世昌的上诉主张不能成立，不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

薛龙贵、李世昌不服一、二审判决，向本院申请再审称：1.一、二审法院认定事实错误。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政复议法〉第三十条第二款有关问题的答复》明确规定，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情况：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。依照上述法律和司法解释的规定，公民、法人或者其他组织不服省、自治区、直辖市人民政府作出的征收土地决定申请行政复议，复议机关应当依法受理，而后作出的行政复议决定才属于最终裁决行为。但是被申请人并未对申请人的行政复议申请书作出正式的行政复议决定书，而是直接决定不予受理，并未形成最终裁决。2.二审法院适用法律错误。依据行政复议法第三十条,可知申请人向被申请人申请对《关于方山县二〇一二年第五批次建设用地的批复》（晋政地字[2013]320号）进行行政复议符合法律规定。二审法院错误的将《批复》认定为最终裁决，从而驳回申请人的诉讼请求存在适用法律错误，应当依法纠正。3.最高人民法院作出的（2017）最高法行再61号行政裁定在”本院认为”中明确写明了：”如复议机关对征收土地决定未进行实体审查，仅以复议申请不符合法定受理条件为由，从程序上驳回行政复议申请、复议机关各种形式的不作为等均不属《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的终局裁决行为，依法属于人民法院行政诉讼的受案范围。”请求：撤销一、二审行政判决，再审本案。

本院经审查认为，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定：”根据国务院或者省、自治区、直辖市人民政府对行政区划的勘定、调整或者征收土地的决定，省、自治区、直辖市人民政府确认土地、矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂、海域等自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定为最终裁决。”依据最高人民法院（2005）行他字第23号《关于适用<中华人民共和国行政复议法>第三十条第二款有关问题的答复》，《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款规定的最终裁决应当包括两种情形：一是国务院或者省级人民政府对行政区划的勘定、调整或者征用土地的决定；二是省级人民政府据此确认自然资源的所有权或者使用权的行政复议决定。上述关于”最终裁决”的规定，确定了省级人民政府作出的征收土地决定不属于行政诉讼的受案范围,而并不意味着其也不属于行政复议的受理范围。根据《中华人民共和国行政复议法》第十四条关于”对国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门或者省、自治区、直辖市人民政府申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼；也可以向国务院申请裁决，国务院依照本法的规定作出最终裁决。”之规定,再审申请人提出的行政复议申请事项是被申请人山西省人民政府作出的征地批复,应属于行政复议的受理范围。山西省人民政府在其作出的本案被诉的不予受理行政复议申请决定中，将《中华人民共和国行政复议法》第三十条第二款的规定理解为，其作出的征地批复不属于行政复议的受案范围，并决定不予受理复议申请确有不当。一、二审判决也认定涉案征地批复不属于行政复议的受理范围，适用法律错误，依法应予纠正。

综上,薛龙贵、李世昌的再审申请符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条规定的情形。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第九十二条第二款、《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第一百一十八条第二款之规定，裁定如下：

一、本案指令山西省高级人民法院再审；

二、再审期间，中止原判决的执行。

审 判 长　　仝　蕾

审 判 员　　杨立初

审 判 员　　张志刚

二〇一八年五月三十一日

法官助理　　徐小玉

书 记 员　　郭　凯