贵阳市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定

贵阳市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定

贵阳市人民政府令第18号

《贵阳市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》已经2014年1月8日市人民政府常务会议审议通过，现予公布，自2014年4月1日起施行。

市长 刘文新

二○一四年一月二十一日

贵阳市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定

章 总则

条 为规范市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序，提高立法质量和效率，根据《中华人民共和国立法法》、《规章制定程序条例》、《贵阳市地方立法条例》等法律、法规，结合本市实际，制定本规定。

第二条 市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章的立项、起草、审查、决定、公布、解释、修改、废止等活动，适用本规定。

第三条 本规定所称地方性法规草案，是指由市人民政府组织起草，提请市人民代表大会及其常务委员会审议的法律文件。

本规定所称政府规章，是指市人民政府制定并以市人民政府令形式公布的法律文件。

本规定中的地方性法规草案和政府规章草案，包括制定、修改、废止的草案。

第四条 市人民政府组织起草地方性法规草案和制定政府规章。

市人民政府法制部门具体负责地方性法规草案起草工作和政府规章制定工作的指导、监督和综合协调，并负责组织起草、审查或者直接起草地方性法规草案和政府规章草案。

市人民政府有关部门和区(市、县)人民政府应当按照各自职责，承担起草地方性法规草案和政府规章草案的具体工作，并积 配合市人民政府法制部门做好政府立法的其他有关工作。

第五条 起草地方性法规草案和制定政府规章应当遵循法定立法原则，立足本市实际，突出地方特色，维护法制统一。

第六条 列入地方性法规规范的具体事项应当符合《贵阳市地方立法条例》的相关规定。

列入政府规章规范的具体事项应当符合下列规定：

(一)执行法律、法规规定的事项;

(二)本市行政区域内行政管理的具体事项。

第七条 政府规章的名称一般称“规定”、“办法”、“实施细则”、“实施办法”等，不得称“条例”。

第八条 起草地方性法规草案和制定政府规章所需经费由本级财政予以保障。

第二章 立项

第九条 市人民政府根据本市生态文明建设和经济社会发展需要，按照统筹安排、急需先立、突出重点、兼顾一般和“立、改、废”并重的要求，制定年度立法计划，可以根据需要制定五年立法规划。

制定年度立法计划和五年立法规划应当公开征集立法项目和立法建议，具体工作由市人民政府法制部门负责。

市人民政府年度立法计划中的项目分为制定项目和调研项目。立法条件和时机成熟的，列入制定项目。立法条件或者时机不成熟的，列入调研项目或者五年立法规划，其立法条件和时机成熟后，可以适时调整列入当年的制定项目。

第十条 市人民政府法制部门可以通过向市人民政府各部门、各区(市、县)人民政府发函和在报纸、网络刊登公告等形式，征集下一年度地方性法规草案和政府规章的立法建议项目。

涉及规范政府共同行政行为方面的立法项目，可以由市人民政府法制部门直接提出。

第十一条 市人民政府各部门或者区(市、县)人民政府认为需要在下一年度起草地方性法规草案或者制定政府规章的，应当在当年10月20日前向市人民政府法制部门提出立项申请。

区(市、县)人民政府提出的立法项目涉及全市性或者跨本行政区域的事项，应当与市级有关行政主管部门对接并形成共识，由市级有关行政主管部门按照前款规定时间提出立项申请。

提出下一年度立法项目立项申请的部门或者区(市、县)人民政府，应当向市政府法制部门提交下列材料：

(一)立项申请;

(二)地方性法规草案初稿或者政府规章草案初稿;

(三)包含立法的必要性、可行性、需要解决的主要问题、拟规范的主要内容、调研论证及征求意见情况等内容的详细说明;

(四)立法依据文本和有关参考资料。

第十二条 公民、法人和其他组织可以书面或者电子邮件等形式向市人民政府法制部门提出起草地方性法规草案或者制定政府规章的立法建议。立法建议包括立法项目名称和制定的必要性、依据、主要内容等。

第十三条 提出立项申请和立法建议的部门、公民、法人和其他组织，应当认真查阅 、省、市同类法律、法规、规章的相关规定，深入调查研究，进行充分论证。

第十四条 市人民政府法制部门负责对立项申请和立法建议进行梳理、汇总，经深入调查研究，组织相关部门、专业进行论证，符合条件的，提出立项建议，形成年度立法计划草案，报送市人民政府常务会议审定后，以市人民政府文件发文实施。

建议列入年度立法计划的地方性法规草案项目，应当与市人民代表大会常务委员会地方性法规年度立法计划和五年立法规划确定的项目相衔接，并征求市人民代表大会有关专门委员会和法制委员会的意见。

第十五条 市人民政府年度立法计划和五年立法规划由市人民政府法制部门组织实施并监督执行，不得擅自调整。因特殊情况确需调整的项目，应当由提出需调整项目的部门或者区(市、县)人民政府进行充分论证后，报市人民政府同意，并送市人民政府法制部门备案。

未列入年度立法计划和五年立法规划的项目，确属实践急需、条件成熟的，根据市人民政府安排或者经市人民政府同意，可以增补列入年度立法计划或者五年立法规划，并按照本规定第十一条或者第十二条的规定将相关材料报送市人民政府法制部门。

第三章 起草

第十六条 地方性法规草案和政府规章草案的起草工作，原则上由提出立项申请的部门或者该立法项目的主要实施部门或者行业主管部门承担。起草部门也可以委托有关组织、专业起草。

涉及两个以上部门或者重大、复杂的地方性法规草案和政府规章草案，由市人民政府年度立法计划确定的部门牵头，其他有关部门参与，共同负责起草工作。必要时，也可以由市人民政府法制部门直接起草。

第十七条 起草地方性法规草案和政府规章草案，应当深入调查研究，总结实践经验，借鉴国内外同类立法的成功做法，并符合下列要求：

(一)不得与上位法相抵触，与同等效力的其他地方性法规或者规章相协调、衔接;

(二)有关法律、法规、规章已经明确规定的内容，原则上不作重复规定;

(三)行政处罚、地方性法规草案中的行政强制措施，依法设置;

(四)符合本市实际，体现改革精神，促进经济社会发展;

(五)体现行政机关的职权、责任相统一和公民、法人及其他组织的权利、义务相统一;

(六)具有前瞻性，能在较长时间和一定范围内普遍适用;

(七)具备实施的环境和条件;

(八)逻辑严密、条理清楚、结构严谨、文字简洁、用语准确、明确具体，具有可操作性;

(九)法律、法规规定的其他要求。

第十八条 起草地方性法规草案和政府规章草案应当进行充分论证，可以采取下列方式广泛征求意见：

(一)以征求意见函、召开征求意见会等形式征求上级、本级及下级相关部门、管理相对人等方面的意见;

(二)通过报纸、网络等媒体公布征求意见稿征求社会各界和广大市民的意见;

(三)涉及专业性较强的问题，邀请有关专业、学者进行论证;

(四)对本市经济社会发展有重大影响，直接涉及公民、法人或者其他组织切身利益、内容存在重大分歧意见的，举行听证会或者论证会听取意见。

征求意见时，相关部门应当认真研究并提出书面意见，加盖本部门印章后，按要求反馈。

举行听证会的，应当依照省、市的相关规定执行。

对涉及重大改革或者重大行政措施的，需向市人民政府专题请示，经批准后再写入地方性法规草案或者政府规章草案。

第十九条 地方性法规草案或者政府规章草案在报送审查前，起草部门内部或者下属单位有分歧意见的，起草部门应当进行协调;其他部门有分歧意见的，起草部门应当邀请有关部门进行协调，有关部门应当积 配合并派员参加。

经过协调不能达成一致意见的，起草部门向市人民政府法制部门报送地方性法规草案或者政府规章草案送审稿时，应当同时据实报送不同意见的相关材料。

第二十条 起草地方性法规草案和政府规章草案报送审查前，应当由起草部门的法制机构审核，领导班子集体会议讨论通过，形成送审稿经主要负责人签字后，报送市人民政府法制部门审查;联合起草的，应当分别经各部门主要负责人会签后，报送市人民政府法制部门审查。

第二十一条 地方性法规草案和政府规章草案送审稿报送市政府法制部门审查时，应当提交下列材料：

(一)送审报告;

(二)送审稿文本及其起草说明;

(三)起草所依据的法律、法规、规章和政策文本;

(四)以各种形式征求意见的书面意见原件和相关会议记录;

(五)召开听证会的，还需提交立法听证会报告;

(六)涉及地方性法规、政府规章需要废止或者修改的，需附拟废止或者拟修改的地方性法规、政府规章文本;

(七)立法调研报告和参考其他城市同类立法项目的相关资料;

(八)其他需要提交的有关材料。

前款规定提交的材料，应当报送一式5份。

起草部门提交的材料不符合本条 款、第二款规定的，应当按照要求在5个工作日内补齐相关材料。

第二十二条 地方性法规草案或者政府规章草案送审稿的起草说明，应当包括下列主要内容：

(一)立法的必要性、可行性及需要解决的主要问题;

(二)起草的依据和过程;

(三)主要内容及重要条款设置的详细理由;

(四)征求意见及分歧意见协调情况;

(五)其他需要说明的问题。

第二十三条 起草部门应当按照市人民政府年度立法计划确定的报送时间，按程序完成地方性法规草案和政府规章草案的起草、论证和报送工作。

因特殊情况不能完成或者需要延期完成起草和报送工作的，起草部门应当及时向市人民政府提交书面报告说明情况，并经市人民政府同意后报送市人民政府法制部门备案。

第四章 审查

第二十四条 市人民政府法制部门应当自收到起草部门报送的地方性法规草案和政府规章草案送审稿之日起3个月内，完成审查、论证、修改和报送市人民政府等每个环节的工作。

第二十五条 市人民政府法制部门主要从以下方面对地方性法规草案和政府规章草案送审稿进行审查：

(一)是否符合本规定第十七条至第二十二条的规定;

(二)是否符合立法技术规范;

(三)需要审查的其他内容。

第二十六条 地方性法规草案和政府规章草案送审稿有下列情形 的，市人民政府法制部门可以缓办或者退回起草部门，并书面说明理由：

(一)未列入或者增补进年度立法计划的;

(二)与上位法和 、省的有关政策严重抵触的;

(三)主要内容脱离本市实际不能实施的;

(四)不适当地强化部门权力，强调部门利益，需要作重大修改的;

(五)规范的主要内容存在较大争议，起草部门又未协调的;

(六)立法条件发生重大变化或者立法时机不成熟的;

(七)所涉及的法律关系未梳理清楚的;

(八)内容属于部门内部职责和权限划分的;

(九)未按规定的程序起草、论证或者报送的;

(十)不符合立法技术规范要求，需要进行大幅度修改的;

(十一)其他足以影响立法质量和完成立法工作任务的情况。

第二十七条 市人民政府法制部门审查地方性法规草案和政府规章草案送审稿时，应当深入调查研究，根据情况以适当形式广泛征求上级和本级有关部门、区(市、县)人民政府、社会各界、有关专业、管理相对人及市民的意见。

涉及重大问题、重大意见分歧的，市人民政府法制部门应当组织召开有关部门、专业等参加的座谈会、论证会或者听证会听取意见。

第二十八条 有关部门、区(市、县)人民政府等收到地方性法规草案和政府规章草案征求意见稿后，应当认真组织研究，提出意见，经本地本部门主要负责人签字同意加盖单位印章后，按要求反馈。

市人民政府法制部门应当客观公正、实事求是地认真研究各方面的意见，充分吸纳合理意见。对重大意见分歧，应当组织有关部门进行协调，经协调达不成一致意见的，可以提请市人民政府有关领导组织协调，也可以提出处理意见报市人民政府决定。

第二十九条 市人民政府法制部门对地方性法规草案和政府规章草案送审稿进行审查、组织论证后，会同起草部门修改完善，形成草案及其起草说明。

起草说明应当包括本规定第二十二条规定的内容、对草案送审稿的审查过程、对重大争议问题和不同意见的协调处理情况等内容;召开听证会的，还应当对听证会情况进行说明。

第三十条 地方性法规草案和政府规章草案及其起草说明，由市人民政府法制部门主要负责人签署，提出提请市人民政府审议的建议。市人民政府办公厅应当按程序及时提请市人民政府常务会议或者全体会议审议。

第五章 审议和公布

第三十一条 市人民政府常务会议或者全体会议审议地方性法规草案和政府规章草案时，由市人民政府法制部门作起草说明，起草部门根据需要作补充说明。其他有关部门对草案提出意见的，对同一问题除发生新情况外，应当与征求意见时反馈的意见或者协调达成的意见相符，不得重新提出异议。

第三十二条 经市人民政府常务会议或者全体会议审议通过的地方性法规草案和政府规章草案，由市人民政府法制部门按照会议审议要求修改后，报市人民政府有关领导审核签发。审议未通过的，按照会议决定执行。

经审议通过的地方性法规草案，市人民政府办公厅应当在市长签署之日起10个工作日内，以市人民政府议案提请市人民代表大会或者其常务委员会审议。

经审议通过的政府规章草案，市人民政府办公厅应当在市长签署之日起10个工作日内以市人民政府令印发并公布，及时在《贵阳市人民政府公报》全文刊登，并由市人民政府法制部门送《贵阳日报》全文刊登，涉及公民、法人或者其他组织切身利益的，还需送《贵阳晚报》全文刊登。

在《贵阳市人民政府公报》刊登的政府规章文本为标准文本。

市人民政府令的序号应当保持连续性，并载明制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行时间、市长署名以及公布日期。

第三十三条 政府规章应当自公布之日起30日内，由市人民政府法制部门依法报送国务院、省人民代表大会常务委员会、省人民政府、市人民代表大会常务委员会备案。

第三十四条 提请市人民政府常务会议或者全体会议审议的地方性法规草案和政府规章草案满1年未审议，需要重新提请审议的，应当按照本规定重新进行论证、修改后再提请审议。

第六章 解释、修改和废止

第三十五条 政府规章解释权属于市人民政府。

政府规章有下列情况 的，由市人民政府负责解释：

(一)需要进一步明确具体含义的;

(二)规章制定后出现新情况，需要明确适用规章依据的。

第三十六条 政府规章解释由实施部门提出需要解释的建议，送市人民政府法制部门参照政府规章草案送审稿审查程序提出意见，或者由市人民政府法制部门直接提出解释建议，报送市人民政府批准后，按照本规定第三十二条第三款的规定公布。

政府规章的解释与政府规章具有同等效力。

第三十七条 政府规章施行后满五年，实施部门应当对其实施情况进行后评估。

涉及人民群众重大利益、事关经济社会发展大局或者多个部门实施、规范政府共同行政行为的政府规章实施情况，市人民政府法制部门可以组织开展后评估工作。

政府规章后评估工作结束后，实施部门或者组织评估的部门应当提出明确的评估结论，撰写政府规章后评估工作报告报送市人民政府。

第三十八条 政府规章施行后每隔五年，实施部门应当对其进行清理。必要时，市人民政府法制部门可以组织有关部门进行清理。

第三十九条 由市人民政府起草经市人民代表大会或者其常务委员会审议通过并公布的地方性法规和市人民政府公布的规章有下列情形 ，需要修改或者废止的，按照本规定执行：

(一)与上位法相抵触的;

(二)所依据的法律、法规已经修改或者废止的;

(三)已经被新出台的法律、法规或者规章取代的;

(四)调整对象已经消失或者发生变化的;

(五)实施机关发生变化的;

(六)按照规定进行后评估，认为需要修改或者废止的;

(七)其他需要修改或者废止的情形。

第七章 附则

第四十条 政府规章汇编、翻译审定工作由市人民政府法制部门负责。

第四十一条 本规定自2014年4月1日起施行。1987年4月17日公布的《贵阳市地方性法规草案和行政规章制定程序暂行规定》同时废止。

市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序的其他规定与本规定不一致的，以本规定为准。

附件：贵阳市人民政府关于《贵阳市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》的说明

附件：

贵阳市人民政府关于《贵阳市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》的说明

一、制定的必要性

(一)是适应新形势发展的需要

国务院先后出台《全面推进依法行政实施纲要》、《关于加强市县政府依法行政的决定》、《关于加强法治政府建设的意见》等依法行政、法治政府建设的纲领性文件，尤其是党的十八大报告，对新时期政府立法工作提出了更新、更高的要求，强调立法工作要立、改、废并重，并要通过后评估工作检验所立之法的质量和实施过程中的作用。因此，需要进一步对本市的政府立法程序、方法和内容等进行规范和完善。

(二)是细化上位法相关规定的需要

由于地方政府起草地方性法规草案和制定政府规章的相关规定均散见在《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》、《贵阳市地方立法条例》等法律、法规中，目前 、省还没有专门的法规进行系统、完善的规范，且在相关法律、法规中的规定较为原则，实践中不好操作，需要结合实际，制定一部政府规章专门对起草地方性法规草案和制定政府规章的程序进一步系统、完善地明确、规范、细化相关措施。

(三)是解决立法活动中存在问题的需要

市政府早在《中华人民共和国立法法》和国务院《规章制定程序条例》出台之前的1987年4月就公布施行了《贵阳市地方性法规草案和行政规章制定程序暂行规定》，在此之后又出台了相关规定，对规范本市政府立法工作程序、提高立法质量起到了积 作用。但我市政府立法活动中还存在立法项目来源渠道单一、立法盲目性及随意性较大、立项及起草的调研论证缺乏深度、立法工作程序不规范、个别部门重视程度不够、有部门利益法制化倾向、不了解或不完全了解政府立法工作程序等方面的问题，在一定程度是制约了立法工作的正常开展，进而影响立法质量，需要结合实际进一步加强和规范。

基于上述情况，依据《中华人民共和国立法法》、国务院《规章制定程序条例》、《贵阳市地方立法条例》等法律、法规，结合本市实际，制定《贵阳市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定》(以下简称《规定》)系统规范市政府立法工作程序，十分必要。

二、制定的依据和过程

(一)依据

1.《中华人民共和国立法法》;

2.国务院《规章制定程序条例》;

3.《贵阳市地方立法条例》。

(二)过程

为进一步规范起草地方性法规草案和制定政府规章工作程序，提高立法质量和效率，按照市政府2013年立法计划，市法制局在广泛、深入调研的基础上，结合实际，起草了《规定》初稿，经论证、修改形成征求意见稿，通过发征求意见函、在政府法制信息网站公布征求意见稿等形式，广泛征求了省政府法制办、市人大法制委、市政府各工作部门、各区(市、县)人民政府、社会各界及广大市民的意见和建议，结合多次征求意见和论证情况，经反复修改，数易其稿，形成草案，已经 2014年1月8日市政府常务会议审议通过。

三、需要说明的几个问题

《规定》共四十一条，现将有关问题说明如下：

(一)关于总则内容

按照立法技术规范的要求，《规定》 条至第八条在对立法目的、适用范围、实施主体的职责、政府立法活动的总体要求、经费保障等内容进行规范的同时，还规定了起草地方性法规草案和制定政府规章应当遵循的立法原则。

(二)关于立项

为增强政府立法工作的科学性、预见性、针对性，避免立法的盲目性、随意性，选准选好立法项目，真正把握社会的热点、难点、焦点问题，科学编制切实可行的年度立法计划和五年立法规划，提高立法质量和效率，节约工作成本，针对立法项目立项中存在的问题，《规定》第九条至第十五条就立法项目征集方式及程序、立项条件及其具体要求、编制年度立法计划和五年立法规划的主体及方式等内容进行了相应规范。

(三)关于起草

地方性法规草案和政府规章草案的起草是实施立法计划的 要环节和基础性工作，直接关系到立法质量和效率的高低，起草阶段的工作做得扎实、基础好，提请审议时会很顺利，施行后执行效果也会很好。基础、质量差的草案在审查阶段如推倒重来，则会增加审查阶段的工作量，浪费资源，并影响及时出台。可见，地方性法规和政府规章的质量和实施均受到起草质量的影响。为规范起草工作程序，确保起草质量，《规定》第十六条至第二十三条就起草工作的实施主体及方式、起草内容应符合的具体要求、初稿征求意见方式、送审要求等内容进行了详细规范。

(四)关于审查

市政府法制部门对立法项目起草部门报送的地方性法规草案和政府规章草案送审稿进行审查、论证和修改，是政府立法活动的关键环节，是决定立法质量高低和能否按期完成立法任务的实质性阶段。为进一步规范法制部门立法审查活动，提高审查质量，进而提高立法质量，如期完成立法任务，《规定》第二十四条至第三十条就立法审查工作的完成时限、审查内容及方式、审查程序及方式、审查结果的处理、报送市政府审议的相关要求等进行了具体规定。

(五)关于审议与公布

立法审议是政府立法工作的法定程序，其程序是否规范直接影响立法质量和效果。立法公布则是体现立法决策民主、加强民主监督、加强法制宣传和促进地方性法规或政府规章实施的重要方面。为进一步规范市政府常务会或全体会议审议地方性法规草案和政府规章草案、公布政府规章等工作程序，《规定》第三十一条至第三十四条就立法审议的相关要求和政府规章公布的形式、日期、文本确定、载体等程序进行了相应规定。

(六)关于解释、修改与废止

立法解释、修改与废止是立法活动的重要内容，是有效实施法条本意、维护法制统一、确保政令畅通的重要手段。为进一步规范立法解释、修改与废止工作程序，《规定》第三十五条至第三十九条对需要立法解释的内容、程序、效力和立法修改与废止程序的启动等进行了相应规定。

(完)