行政机关解除行政协议要符合正当程序原则

       对行政协议这一新型行政行为，在解除过程中应遵循何种程序？《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》法释〔2019〕17号令 对行政机关基于行政优益权解除行政协议进行了规定：确立了公共利益需要与其他法定事由标准。实践中，法院基本认可解除协议应当遵循正当程序原则，否则构成程序违法。原因在于：行政部门单方解除行政协议的行为对相对人的权益产生重大影响，在作出解除决定前未告知相对人享有陈述、申辩的权利，并充分听取其意见，违反正当程序原则。
【相关案情简介】2016年12月31日，徐某、丁某与街道办签订《棚户区改造房屋征收补偿协议》，约定被征收房屋位于西城社区5排12栋2号，核定证载面积254.12㎡，砖混结构，用途居住；补偿金额（一）购房券总金额1873006.31元。（二）超市自购购房券金额750000.21元，政府统购购房券面积238.44㎡（4500元/㎡），搬迁及临时安置费27356.76元等内容。2018年5月14日，街道办作出书面通知，以被征收房屋系集体土地上的自建房与方案中所称的普通住宅不符，补偿协议依据普通住宅标准进行补偿错误，应按城中村住宅标准进行补偿为由，通知丁某、徐某《棚户区改造房屋征收补偿协议》作废，要求丁某、徐某重新签订协议。丁某、徐某提起诉讼，请求撤销被告单方作出的《棚户区改造房屋征收补偿协议》作废的通知；判决被告继续履行之前签订的协议。
【裁判结果】一审法院认为：本案争议焦点为行政机关单方变更案涉征收补偿协议有无事实依据、是否合法。2018年5月14日，街道办作出通知丁某、徐某签订的《征收补偿协议》作废，并要求丁某、徐某到西城棚改指挥部重新签订协议。该《通知》系街道办作为某区房屋征收中心委托的征收实施单位，对其与丁某、徐某签订的补偿协议作出的单方解除行为，在单方行使解除协议或撤销权等行政优益权之前，应当遵循正当程序原则，告知协议相对人享有陈述、答辩的权利，充分听取其陈述和申辩意见。但相南街道办未提供证据证明其在作出《通知》前已履行告知义务，故该行政行为程序违法。街道办不服判决，进行上诉。二审法院认为：街道办在作出单方解除征收补偿协议前未通知丁某、徐某，未听取丁某、徐某的申辩，不符合行政行为正当程序原则的要求，故街道办作出单方解除案涉征收补偿协议的行政行为违反法定程序，应当予以撤销并重新作出，但撤销街道办单方变更行为，会给社会公共利益带来损害，亦将增加当事人的诉累，故应依法确认街道办单方解除行政协议的行为违法。
【法律依据】 第十一条 人民法院审理行政协议案件，应当对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行合法性审查。
        原告认为被告未依法或者未按照约定履行行政协议的，人民法院应当针对其诉讼请求，对被告是否具有相应义务或者履行相应义务等进行审查。
第十六条 在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。
【裁判文书】 上诉人（一审被告）淮北市某区人民政府房屋征收安置中心（原为淮北市某区人民政府房屋征收安置办公室），住所地安徽省淮北市某区人民政府院内。统一社会信用代码12340603598693023T。
上诉人（一审第三人）淮北市某区相南街道办事处，住所地安徽省淮北市某区黎苑路52-2。统一社会信用代码11340603003090232P。
被上诉人（一审原告）丁某，女，1973年9月9日出生，汉族，住安徽省淮北市某区。
被上诉人（一审原告）徐某，男，1970年11月15日出生，汉族，住安徽省淮北市某区。
         上诉人淮北市某区人民政府房屋征收安置中心（原为淮北市某区人民政府房屋征收安置办公室，以下简称某区房屋征收中心）、淮北市某区相南街道办事处（以下简称相南街道办）因丁某、徐某诉其单方变更行政协议一案，淮北市某区人民法院于2019年3月20日作出（2018）皖0603行初96号行政判决，丁某、徐某不服提出上诉。本院于2019年6月12日作出（2019）皖06行终3号行政裁定，将本案发回重审。淮北市某区人民法院于2020年4月17日作出（2019）皖0603行初103号行政判决，某区房屋征收中心及淮北市相南街道办事处不服，向本院提出上诉。本院受理后依法组成合议庭，于2020年7月13日公开开庭进行了审理。上诉人某区房屋征收中心委托代理人杨春明、陈允节，相南街道办负责人牛煦及委托代理人陈允节，被上诉人丁某、徐某及其二人共同的委托代理人周伟到庭参加诉讼。本案现已审理终结。
       一审法院认为，根据《国有土地上房屋征收与补偿条例》第五条及第二十五条的规定，房屋征收部门可以委托房屋征收实施单位，承担房屋征收与补偿的具体工作。但房屋征收部门对房屋征收实施单位在委托范围内实施的房屋征收与补偿行为后果承担法律责任。本案中，相南街道办受房屋征收部门的委托与丁某、徐某签订征收补偿协议，并通知协议作废，上述行为的责任主体为某区房屋征收中心，某区房屋征收中心为本案适格被告。
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       综上，某区房屋征收中心作出《通知》的行政行为，程序违法，且缺乏事实根据，故对丁某、徐某要求撤销该《通知》的诉讼请求予以支持。丁某、徐某诉请撤销某区房屋征收中心作出《通知》的行政行为并要求其履行2016XC0512-2号《征收补偿协议》的法定职责，该两项诉请虽针对不同的行政行为，但存在相互依附性，为减少当事人诉累，本案一并处理。2016XC0512-2号《征收补偿协议》并不违反国家法律、法规和政策的规定，系双方在自愿的基础上所签订，是双方真实意思表示，合法有效，当事人应当按照约定全面履行。协议履行过程中，在签订该协议时的事实及依据均未发生变化的情况下，某区房屋征收中心通知丁某、徐某协议作废并终止履行协议无事实和法律依据，丁某、徐某要求继续履行该协议的主张成立。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项、第（三）项、第七十八条第一款规定，判决一、撤销淮北市某区人民政府房屋征收安置中心2018年5月14日作出《通知》的行政行为；二、淮北市某区人民政府房屋征收安置中心于判决生效后三十日内继续履行与原告丁某、徐某签订的《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿协议》（编号2016XC0512-2号）。
上述证据材料均已随案移送本院。经审查，一审法院对上述证据的认定符合法律规定。本院对一审法院查明的案件事实予以确认。
       本院认为，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》第十六条第一款规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿。本案的争议焦点是，丁某、徐某被征收房屋应按照“普通住宅”还是应按“城中村房屋”的补偿标准进行补偿？《国有土地上房屋征收与补偿条例》第二条规定，为了公共利益的需要，征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋所有权人给予公平补偿。本案中，丁某虽持有《国有土地使用权证》，但从该土地的来源、证载土地使用权类型均表明该土地为宅基地，属于集体建设用地。丁某在建设案涉房屋时亦是办理的村镇建设工程规划许可证。根据查明的事实，案涉土地系丁某户在上世纪90年代所分配的宅基地，本案无证据证明案涉土地在此次棚户区改造之前被依法批准征收为国有土地。2005年，国务院法制办公室、国土资源部作出国法函[2005]36号《关于对<中华人民共和国土地管理法实施条例>第二条第（五）项解释意见》，明确对已经全部转为城镇居民的该集体经济组织剩余的少量集体土地需要依法征收为国有。丁某、徐某是在特定时期就其分配的宅基地办理了国有土地使用权证，与丁某同期分配宅基地的居民如在当时申请办理国有土地使用证亦不违反当时的法律规定。房屋征收部门在本次房屋征收过程中如对丁某、徐某的房屋按照“普通住宅标准”给予补偿，而同时对其他未办理国有土地证的被征收人按“城中村房屋标准”给予补偿，实质上将会产生对同一征收范围内同时期分配宅基地建房的其他被征收人不公平补偿的后果，进而违反房屋、土地征收中的公平补偿原则。房屋征收实施单位相南街道办发现对丁某、徐某的被征收房屋按照“普通住宅”标准予以补偿错误后，作出单方解除案涉行政协议行政行为，亦符合行政机关自身具有的自我纠错职责的要求。故对丁某、徐某要求某区房屋征收中心履行案涉征收协议的请求，本院不予支持。因丁某、徐某在本案中未提出请求某区房屋征收中心因解除协议对其损失予以赔偿或补偿的请求，如某区房屋征收中心解除案涉行政协议给丁某、徐某造成了实际损失，其二人可另行主张。
       相南街道办在作出单方解除征收补偿协议前未通知丁某、徐某，未听取丁某、徐某的申辩，不符合行政行为正当程序原则的要求，故相南街道办作出单方解除案涉征收补偿协议的行政行为违反法定程序，应当予以撤销并重新作出，但撤销相南街道办单方变更行为，会给社会公共利益带来损害，亦将增加当事人的诉累，故应依法确认相南街道办单方解除行政协议的行为违法。综上，一审判决认定事实清楚、但适用法律错误。案经本院审判委员会讨论，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第一项、第八十九条第一款第二项之规定,判决如下：
         一、撤销安徽省淮北市某区人民法院作出的（2019）皖0603行初103号行政判决；
         二、确认淮北市某区相南街道办事处于2018年5月14日向丁某、徐某作出《通知》的行政行为违法；
         三、驳回上诉人丁某、徐某要求淮北市某区房屋征收安置中心继续履行2016年12月31日与丁某、徐某签订的协议编号为2016XC0512-2号《西城社区棚户区改造项目房屋征收补偿协议》的诉讼请求。
      一审案件受理费50元，由丁某、徐某负担；二审案件受理费50元，由淮北市某区相南街道办事处负担。
      本判决为终审判决。