未办理农用地转用审批手续即征收集体土地的，征收违法！

【案情简介】罗某是江西省九江市庐山区某村村民，2017年7月，政府相关征收单位，将罗某房屋及地上物纳入征收范围内，征收过程中罗某要求征收单位出具相应的合法征收手续，征收单位拒绝提供，并于2017年9月15日作出《房屋征收决定》。罗某认为《房屋征收决定》没有前置性法律文件。遂起诉撤销该房屋征收决定。法院经审理查明：征收单位作出的房屋征收决定中的房屋土地性质属集体土地，但政府部门未提供所涉土地的征收批复手续，因征收集体土地上的房屋缺乏征收土地审批这一前提条件和重要环节，故其作出的《房屋征收决定》丧失了合法性基础，属违法行为，应当撤销。
【案例评析】
        在进行集体土地土地征收时，由于被征收人农村集体经济组织法律意识淡薄，某些地方征收人员为了加快征收进程，会利用这一点，不进行土地征收审批，或是审批程序不合法。实际上，我国有较严格的征地审批程序，即：农用地转用的审批权限集中于国务院和省级人民政府。
       依据《土地管理法》第四十四条  建设占用土地，涉及农用地转为建设用地的，应当办理农用地转用审批手续。永久基本农田转为建设用地的，由国务院批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围内，为实施该规划而将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，按土地利用年度计划分批次按照国务院规定由原批准地利用总体规划的机关或者其授权的机关批准。在已批准的农用地转用范围内，具体建设项目用地可以由市、县人民政府批准。在土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模范围外，将永久基本农田以外的农用地转为建设用地的，由国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府批准。第四十六条  征收下列土地的，由国务院批准：（一）永久基本农田；（二）永久基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款规定以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准。征收农用地的，应当依照本法第四十四条的规定先行办理农用地转用审批。其中，经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当依照本条第一款的规定另行办理征地审批。
       综上，可以看出，征收农村集体土地有严格的程序和步骤。经审批后，市、县人民政府发布土地征收启动公告；进行土地现状调查和社会稳定风险评估；依据社会稳定风险评估结果，结合土地现状调查情况等编制征地补偿安置方案；方案拟定后，在拟征收土地范围内发布补偿安置公告；办理征地补偿登记手续，并且需要在整个过程中保障被征收人的程序利益。
【裁判文书】         原告罗某，男，汉族，1951年5月27日生，住江西省九江市庐山区。
        被告九江市某区人民政府。住所地：九江市某区九莲南路399号。
        原告罗某因不服被告九江市某区人民政府房屋行政征收纠纷一案，向本院提起诉讼。本院受理后，依法组成合议庭，于2018年4月28日公开开庭审理了本案，原告罗某及其委托代理人刘义、郭子僮，被告九江市某区人民政府的行政负责人杨运新、委托代理人金圣平、胡国庆到庭参加诉讼。本案现已审理完毕。
       被告九江市某区人民政府于2017年9月15日作出濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目》房屋征收决定。该决定对房屋征收范围、房屋征收部门、实施单位、征收补偿安置方式及其他事项作出了规定。原告罗某对该征收决定不服，诉诸法院。要求依法撤销该征收决定。
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       经庭审质证，本院对证据作如下确认：对被告提供的证据因本案涉诉房屋征收的土地性质为集体土地，被告未提供依照法定程序办理征地的审批手续，故对被告提供的关于本案房屋征收决定的相关证据本院不作定案证据认定。对原告提供的可以反映原告涉诉房屋的现状，证据来源合法，应为有效证据。
       本院根据以上有效证据及当事人的质证意见认定以下事实：被告九江市某区人民政府于2017年9月15日作出濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目》房屋征收决定。该决定对房屋征收范围、房屋征收部门、实施单位、征收补偿安置方式及其他事项作出了规定。
       另查明，本案涉诉房屋的土地性质属于集体土地。房屋征收决定所涉被征收人900余户，除本案原告等5人因补偿安置问题未能达成协议外，均已签订征收补偿协议并已补偿。为此，原告诉至法院，要求1、依法撤销被告作出的濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目》房屋征收决定；2、被告承担本案诉讼费用。
       本院认为，根据《中华人民共和国土地管理法》第四十五条规定，征收下列土地的，由国务院批准:(一）基本农田；（二）基本农田以外的耕地超过三十五公顷的；（三）其他土地超过七十公顷的。征收前款以外的土地的，由省、自治区、直辖市人民政府批准，并报国务院备案。第四十六条规定，国家征收土地的，依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。《江西省人民政府办公厅转发省国土资源厅关于进一步规范征地管理工作指导意见的通知》（赣府厅发〔2014〕69号）第（十）规定“征收土地方案报批。由市、县国土资源部门组织征收土地方案等报批材料，经市、县政府审定后，由市、县政府按规定逐级报有批准权的政府审批”。根据上述法律规定及文件精神，集体土地征收补偿，应依照法定程序批准后，由县级以上地方人民政府予以公告并组织实施。本案中，被告作出的房屋征收决定中的房屋土地性质属集体土地，但被告未提供所涉土地的征收批复手续，被告征收所涉集体土地上的房屋缺乏征收土地审批这一前提条件和重要环节，故被告作出的濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目房屋征收决定》丧失了合法性基础，属违法行为，应当撤销。但本案房屋征收决定所涉被征收人除本案原告等5人因补偿安置问题未能达成协议外，均已签订征收补偿协议并已补偿，如撤销该行政行为会给社会公共利益造成重大损害，故应当确认该行政行为违法，责令被告在合理时间内采取补救措施。被告认为其是按照2011年3月中央纪委、监察部联合发出《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”及《九江市中心城区规划区内集体土地上房屋征收与补偿安置实施办法》的规定实施的集体土地上房屋征收工作，不需要征收土地批复。本院认为，这是被告对上述规定的扩大理解，《中共中央纪委办公厅、监察部办公厅关于加强监督检查进一步规范征地拆迁行为的通知》中“在《土地管理法》等法律法规作出修订之前，集体土地上房屋拆迁，要参照新颁布的《国有土地上房屋征收与补偿条例》的精神执行”的规定，意思是要参照国有土地上房屋征收补偿的精神，充分保障被征收土地农民的合法权益。不能理解为集体土地征收过程中，应当按照国有土地征收补偿的程序和标准对被征收土地农民予以安置补偿，如此理解，违反土地法及其相关规定。故被告的该抗辩理由于法无据，本院不予采纳。综上，被告作出的濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目房屋征收决定》违反法定程序，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第一款第(一)项、第七十六条的规定，判决如下：
         确认被告九江市某区人民政府于2017年9月15日作出濂府征字2017-58号《关于芳兰片区（山湖村产业平台）棚户区改造项目房屋征收决定》违法。
         责令被告于本判决生效之日起六个月内补办本案涉诉集体土地的征收报批手续。
        本案诉讼费50元，由被告九江市某区人民政府负担。
        如不服本判决，可在本判决送达之日起十五日内，向本院递交上诉状正本一份，并按对方当事人的人数提出副本，上诉于江西省高级人民法院。