河南高院裁判：征收过程中的拆除应推定县级以上政府实施——安云

河南省高级人民法院

行 政 判 决 书

                     （2018）豫行终2673号

      上诉人（一审被告）郑州航空港经济综合实验区管理委员会。

       法定代表人马健，主任。

      委托代理人王晓东，郑州航空港经济综合实验区龙王办事处工作人员。

      委托代理人王峥，河南xx律师事务所律师。

      被上诉人（一审原告）安云堂，男，汉族,1954年7月15日出生，住河南省新郑市。

      委托代理人汪庆丰、陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。

      郑州航空港经济综合实验区管理委员会（以下简称航空港区管委会）因安云堂诉其拆除行为违法一案，不服郑州市中级人民法院（2017）豫01行初924号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后依法组成合议庭审理了本案。本案现已审理终结。

      安云堂一审诉称，安云堂在郑州航空港经济综合实验区龙王办事处（以下简称龙王办事处）有房产一套，并持有河南省人民政府盖章的《集体土地建设用地使用证》，2016年11月10日，龙王办事处将安云堂的合法房屋拆除。对于龙王办事处拆除行为安云堂曾以郑州市人民政府为被告起诉，经新乡市中级人民法院和河南省高级人民法院裁定，认为航空港区管委会拥有省辖市级政府经济和社会管理权限，承担区域内社会管理职能，龙王办事处的行为应当以航空港区管委会为被告。故提起本案诉讼，一审请求：确认航空港区管委会拆除行为违法。

       郑州市中级人民法院一审查明，1998年4月，新郑市土地矿产管理局为安云堂颁发了新土集建（98）字第6605923号集体土地建设用地使用证，用地面积52.8m²，建筑面积52.8m²，用途商业。2016年8月2日、25日，河南省人民政府分别作出“河南省政府关于新郑市2016年度第二十七批、第二十六批乡镇建设征收土地的批复”，对新郑市龙王乡龙王村两批次共计47.8234公顷土地进行征收。2016年10月12日新郑市人民政府航空港实验区作出新郑港告[2016]30、31“关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七乡镇建设征收土地的公告”，郑州航空港经济综合实验区国土资源局作出新国土资港文[2016]68、69“新郑市国土资源局关于新郑市2016年度第二十六批、第二十七批乡镇建设征收土地征地补偿安置方案的公告”。上述征收土地的通告、征收土地征地补偿安置方案的公告均在龙王办事处龙王村民委员会处张贴公告。2016年5月1日，龙王办事处向安云堂作出“通知”称：安云堂应在2016年4月30日前搬迁拆除到位，根据安云堂的实际情况，可推至2016年5月5日24时整，如2016年5月6日前尚未办理，将扣除各项奖励77000元，同时报请园博园项目建设指挥部同意，将组织人员进行拆除，确保园博园项目建设顺利进行。2016年10月15日，龙王办事处龙王村民委员会作出“补偿决定书”称：根据新郑港告[2016]30、31通告及新国土资港文[2016]68、69号公告等，龙王办事处决定对安云堂补偿人民币364176元，该补偿款已拨付至龙王办事处龙王行政村三资账户，请安云堂及时与龙王行政村联系签订安置补偿协议。2016年11月7日，龙王办事处龙王村民委员会对安云堂作出“通知书”称：龙王行政村位于园博园项目征地范围内的614.461亩集体土地已全部移交，请安云堂自接到该通知起尽早自行清表所占集体土地上的附属物，若逾期未清表，村委会将对安云堂占用园博园项目龙王村段征地范围内集体土地上的附属物进行清表。2016年11月10日，龙王办事处将安云堂的房屋拆除。2016年11月14日，安云堂以郑州市人民政府为被告提起行政诉讼，要求确认龙王办事处拆除其房屋的行为违法。新乡市中级人民法院经审理认为被告不适格，作出（2016）豫07行初264号行政裁定，裁定驳回安云堂的起诉。安云堂不服，上诉至本院。本院于2017年6月8日作出（2017）豫行终855号行政裁定，认为安云堂应以航空港区管委会为被告提起诉讼，裁定驳回上诉，维持原裁定。2017年9月11日，安云堂以航空港区管委会为被告提起本案行政诉讼。

      一审认为：一、关于航空港区管委会是否为本案适格被告的问题。根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条规定，安云堂房屋被拆除系因实施园博园项目建设所涉土地征收，拆除行为由龙王办事处组织实施。航空港区管委会辩称涉案土地征收已完成，村委会有义务交付净地，但龙王办事处及龙王办事处龙王村委会均不具有征收土地的职权，其所作决定均系为配合航空港区管委会完成土地征收。同时，龙王办事处是航空港区管委会的派出机构，航空港区管委会拥有省辖市级政府经济和社会管理权限，承担区域内社会管理职能，是具有行使政府部分职能的行政机关，为其辖区内组织实施征收土地的主体。本案中，龙王办事处没有强制拆除的法定职权，故其拆除安云堂房屋产生的法律后果应当由航空港区管委会承担，航空港区管委会是本案的适格被告。二、根据《中华人民共和国土地管理法》第四十六条第二款、第四十七条的规定，被征收土地的所有权人、使用权人均有享受补偿安置的权利。航空港区管委会所辩称的集体土地的征收对象为村集体有失全面，不能成立。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条规定，航空港区管委会在未与安云堂达成拆迁补偿协议的情况下，即强行拆除了其房屋，且未提供相应证据证明其强制拆除行为符合《中华人民共和国行政强制法》的规定，应当认定其拆除行为违法。综上，一审判决：航空港区管委会拆除安云堂房屋的行为违法。一审案件受理费50元，由航空港区管委会负担。

      航空港区管委会不服一审判决，向本院上诉称，一审认定拆除被上诉人房屋的相应后果由上诉人承担没有事实及法律依据，也无证据支撑。首先，上诉人下属龙王办事处虽对被上诉人下发过书面拆除通知，但其未实施拆除行为。其次，上诉人未授意或委托被上诉人所在村委会或其他主体对被上诉人房屋实施拆除行为。再次，被上诉人未提供任何直接证据证明上诉人或其下属龙王办事处对其房屋实施了强制拆除。其提供的龙王办事处下发的强制拆除通知书并未实施，且被上诉人已就该通知提起诉讼。因此一审认定上诉人未履行相应程序明显缺少事实基础。综上，请求撤销一审判决，发回重审或依法改判驳回被上诉人一审诉讼请求。

      安云堂未提交书面答辩意见。

     本院二审查明事实与一审查明事实一致。

      本院认为，强制拆除房屋行为对公民的重大财产权利造成严重影响，故无论从法律上、政策上或是法律精神上，都应当至少由县级以上政府组织实施。从实施情况看，集体土地征收、国有土地上房屋征收、城中村改造、新农村建设等，都在法律上和政策上由县级以上政府组织进行，而办事处、村委会在组织实施过程中的行为，都是县级政府统一组织指挥下进行的，这些行为从法律上应当视为委托，由县级政府承担责任。如果不这样认定，就会助长非法强制行为，也造成公民索赔的困难，也会影响社会管理秩序和社会稳定。因此，当前情况下让至少县级政府承担责任，既是法律要求，也是社会要求，同时也是人权及社会权发展的趋势所在。一审推定由航空港区管委会承担强制行为的责任，并以强制行为未提供任何证据依据为由，确认强制拆除房屋行为违法，适用法律正确，应予维持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一项之规定，判决如下：

      驳回上诉，维持一审判决。

      二审案件受理费50元，由上诉人郑州航空港经济综合实验区管理委员会承担。

      本判决为终审判决。

审判长　王　松

审判员　马　磊

审判员　马传贤

二〇一八年十月十七日

书记员　玄晟颐