企业行政律师：建设项目施工临时用地的几个问题

专注征地行政的 北京楹庭律师事务所

在行政过程中，很多企业对企业用地、房屋等了解不够，造成很多企业在行政中和行政方提供的内容对不上，造成企业无法估算补偿，最后拿到补偿低。北京楹庭律师事务所主任、政企纠纷法律研究专业律师董国女律师通为大家解析：

一、临时用地的主要法律依据

《土地管理法》第五十七条：“建设项目施工和地质勘查需要临时使用国有土地或者农民集体所有的土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。土地使用者应当根据土地权属，与有关土地行政主管部门或者农村集体经济组织、村民委员会签订临时使用土地合同，并按照合同的约定支付临时使用土地补偿费。临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。临时使用土地期限一般不超过二年。”

《土地管理法》第八十条：“依法收回国有土地使用权当事人拒不交出土地的，临时使用土地期满拒不归还的，或者不按照批准的用途使用国有土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交还土地，处以罚款。”

《土地管理法实施条例》第二十七条：“抢险救灾等急需使用土地的，可以先行使用土地。其中，属于临时用地的，灾后应当恢复原状并交还原土地使用者使用，不再办理用地审批手续;属于永久性建设用地的，建设单位应当在灾情结束后6个月内申请补办建设用地审批手续。”

第二十八条：“建设项目施工和地质勘查需要临时占用耕地的，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。”

第三十五条：“在临时使用的土地上修建永久性建筑物、构筑物的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令限期拆除;逾期不拆除的，由作出处罚决定的机关依法申请人民法院强制执行。”

二、临时用地的审批部门

根据《土地管理法》规定，临时使用国有土地或农民集体所有土地，均需由县级以上人民政府土地行政主管部门批准。其中，在城市规划区内的临时用地，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。涉及占用林地、草地、水利设施用地等的，需提供相关部门同意用地的书面意见。值得注意的是，实践中，有些施工项目临时用地需要占用基本农田，那么若使用的土地为基本农田的，如何办理临时用地审批手续呢?笔者经过查询，目前并无明确法律法规对此有规定，但在国土资源部官方网站部长信箱中，国土部耕地保护司就此问题的答复为：按照保护基本农田的原则和要求，临时用地原则上不占用基本农田，国家能源、交通、水利、军事设施等重点项目建设，确需临时占用基本农田的，也应少占，由有关市、县报省国土资源厅批准，并报国土资源部备案，并在工程完工后及时复垦。因此，我们在施工中选择临时用地，应尽量避开基本农田，以减少审批程序。基本农田的范围，可在土地所在地的县级人民政府土地行政主管部门或农业行政主管部门查询。若实在无法避开基本农田，应按程序报批，目前，个别省份(如湖南省)已将临时用地占用基本农田审批权下放地市一级。

三、临时用地合同相对方主体的确定

土地使用者应当与土地所有者签订临时用地合同。临时用地合同是约定土地所有权人和临时用地的使用权人的权利、义务的规范文件。如使用的是国有土地，土地行政主管部门代表政府与土地使用者签订合同并按合同的约定支付临时用地补偿费。有些地方规定，若该国有土地已确定国有土地使用权人的，由临时用地人与土地行政主管部门及国有土地使用权人共同签订临时用地协议;如果使用的是农民集体所有的土地，将由农村集体经济组织或村民委员会代表所有者与临时用地使用者签订临时使用土地合同，并收取临时用地补偿费。给原土地使用者或承包经营者造成损失的，由农村集体经济组织或村民委员会用收取的临时用地补偿费予以补偿。关于临时用地的补偿标准，一般根据给原土地所有权人和使用权人造成的损失，由土地所有权人和临时用地者双方通过临时用地合同约定。在实践中，有些临时用地人与乡镇政府或街道办事处签订农民集体所有土地临时用地合同，这些都是不符合法律规定的。对于农民集体所有的土地，是和村委会签订合同，还是和村集体经济组织(一般是村民小组)签订，由于现有法律规定在两者职责权限上存在交叉重叠的问题，临时用地人往往难以判断，这时就需要临时用地人进行落实(有些地方已确权，可查询集体土地所有权证)，如果土地属于村内农村集体经济组织的，就必须与该村内集体经济组织进行协商，并签订临时用地合同，可以同时以村委会作为协议的见证方。

四、临时用地的期限

基于《土地管理法》临时使用土地期限一般不超过二年的规定，各地土地行政主管部门在对临时用地进行审批时，一般遵循二年的时限。如用地单位实际占用超过两年，需重新办理审批手续。有些临时用地人在两年期限届满后，仍需要继续使用土地，但却没有重新办理审批手续，仅和土地所有权人重新签订用地合同，续交土地补偿费，这种行为是不合法的。

五、临时用地的复垦

《土地复垦条例》明确要求因能源、交通、水利等基础设施建设和其他生产建设活动临时占用所损毁的土地，临时用地人应承担复垦的法律责任，明确了“谁损毁，谁复垦”的原则，要求使用人申请使用土地时需同时上报土地复垦方案，并应将土地复垦费用纳入生产成本或建设项目总投资范围。土地复垦义务人应当与损毁土地所在地县级国土资源主管部门在双方约定的银行建立土地复垦费用专门账户，按照土地复垦方案确定的资金数额，在土地复垦费用专门账户中足额预存土地复垦费用。预存的土地复垦费用遵循“土地复垦义务人所有，国土资源主管部门监管，专户储存专款使用”的原则。另外，根据《土地管理法实施条例》规定，土地使用者应当自临时用地期满之日起1年内恢复种植条件。因此，作为临时用地人，一定要重视临时用地的复垦，即使将复垦事宜委托其它单位和个人，最终复垦的法律责任并未转移，临时用地人仍要监督复垦的实施，确保按照批复的《土地复垦方案》完成土地复垦工作。

以上是笔者根据国家现行法律法规的规定，结合自身遇到的临时用地问题，进行的归类分析，关于临时用地，在国家法律法规的框架下，各地还有不同的规定，作为临时土地使用人还需遵守各地具体规定。

董律师提醒：

行政需要全面专业的知识，需要对全局的把控，需要对法条的合理运用。即使我是一名有10多年诉讼经验的律师，也在不断地学习和更新，才能在一个个案件中冷静地分析并作出正确的判断。而对于非法学的人来说，这是一个庞大的课题，不能仅靠短时间查看几个案例几篇文章几个视频就可以达到的。所以在遇到任何行政问题的时候加以问问律师，在律师的指导下进行专业维权。