行政拆迁案
时间：2016-04-27 15:01:41 作者：楹庭律师团
【裁判摘要】
政府依据《城市房屋拆迁管理条例》(下称《拆迁条例》)第十七条关于“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁”规定，责成有关部门强制拆迁行为，是一种基于行政隶属关系而作出的内部行政行为，并未给当事人设定新的权利义务，不属于人民法院行政诉讼的受案范围。
【案情简介】
原告：董某。
被告：某市人民政府(下称市政府)。
2003年6月，董某所有的普庆南路9号五间房屋所在地块经批准征收。在拆迁公告规定的期限内，董某与拆迁人未能达成拆迁补偿安置协议，根据拆迁人的申请，市建设局于2004年1月作出《拆迁补偿安置裁决书》，裁决董某在接到裁决之日起五日内将该房屋交拆迁人拆除等。但董某既未申请复议，又未提起行政诉讼，在裁决规定的期限内仍未搬迁。
2004年2月19日，市建设局向市政府申请对董某的房屋进行强制拆迁。市政府2004年3月30日作出《行政强制拆迁批准书》认为：被拆迁人董某在拆迁裁决规定的期限内无正当理由仍未搬迁，依《拆迁条例》第十七条之规定，责成市建设局组织有关单位进行强制拆迁。
2004年4月1日，市建设局向董某送达通知，限其在4月15日前自行搬迁并将房屋交给拆迁人拆除，逾期不履行义务，将组织相关单位实施强制拆迁。
董某认为，市建设局作出的拆迁补偿裁决认定的房屋面积有误;房屋评估报告没有依据市场价格进行评估，且评估公司也不是拆迁人和被拆迁人共同委托的，评估报告在程序上和实体上都是错误的;市政府在董某未与拆迁人达成补偿安置协议的情况下批准强制拆迁侵犯了其私有财产权。故，其向法院提起行政诉讼，请求撤销市政府作出的《行政强制拆迁批准书》。
【法院判决】
1、一审判决。一审法院认为，在董某与拆迁人未能达成协议的情况下，市建设局根据拆迁人的申请作出拆迁补偿裁决，董某如认为该裁决未能补偿到位，可通过司法途径寻求救济，现董某仍以裁决不合理作为拒绝搬迁的理由不成立。因董某在裁决所确定的期限内未予搬迁，市政府依据法规授权，批准市建设局组织有关单位强制拆除董某的房屋并不对其合法权益造成侵害。法院遂判决：驳回董某的诉讼请求。
后董某不服一审判决，提起上诉。
2、二审判决。二审法院认为，因董某未按拆迁裁决规定的搬迁期限对其房屋实施搬迁，市政府依《拆迁条例》第十七条规定，责成市建设局强制拆迁，并未给当事人设定新的权利义务，该责成有关部门强制拆迁行为不属于人民法院行政诉讼的受案范围。原审判决认定事实清楚，但适用法律错误。故，二审法院裁定：撤销一审判决，驳回董某对市政府的起诉。
【争议焦点】
市政府实施的责成有关部门强制拆迁行为，是否属于法院行政诉讼的受案范围?
【律师点评】
《拆迁条例》第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。”本案一、二审法院的分歧体现在对政府作出的强制拆迁批准行为的认识上。对此，应从以下三个方面进行剖析：
一、责成强制拆迁行为并非诉讼法意义上的行政行为。
根据《最高人民法院关于执行<行政诉讼法>若干问题的解释》精神，属于行政诉讼受案范围的可诉行政行为应当具备以下几个方面的特征：一是行政主体所实施的行为;二是与行使行政职权有关的行为;三是对相对人权利义务产生实际影响的行为;四是有司法审查可能性的行为;五是具有司法审查必要性的行为。以上五个方面的特征必须同时具备，缺一不可。
就责成强制拆迁行为的法律属性而言，虽然具备主体、职权两个方面要素，但却在产生实际影响、司法审查可能性、必要性三个方面存在可诉性的缺陷。
先，根据《拆迁条例》第十七条规定，责成强制拆迁行为是由市、县人民政府对有关部门作出的。这里的有关部门主要指房屋拆迁管理、规划、公安等部门。虽然责成强制拆迁行为是因为被拆迁人拒绝搬迁而引发，但这一行为的运行、作用是在行政机关之间，并不直接作用于被拆迁人，对被拆迁人的权利义务不产生直接影响。
其次，从司法审查可能性看，市政府责成强制拆迁行为，属于行政机关的内部行为，《行政诉讼法》已将其排除司法审查范围。
再者，从司法审查必要性看，在责成强制拆迁行为之前，有拆迁管理部门作出的拆迁裁决行为，之后有相关部门实施的强制拆迁行为，被拆迁人通过对以上两个行为进行救济足以保护其合法权益。因此，对于将裁决行为与具体强制拆迁行为联系起来的责成强制拆迁行为，没有司法审查的必要性，如此也并不会使被拆迁人的合法权益丧失救济途径。
故，由于责成强制拆迁行为不具备诉讼法意义上的可诉性行政行为的基本特征，其不属于行政诉讼的受案范围。
二、责成强制拆迁行为属于内部行政行为。
《行政诉讼法》明确将内部行政行为排除在司法审查的范围之外。其中，第12条第(三)项所规定的行政机关对行政机关工作人员的奖惩、任免等决定只是内部行政行为中比较典型的一种，但行政机关之间同样存在着内部行政行为。
基于内部行政行为而体现出来的行政机关之间的关系通常呈现出两种形态，一是纵向的形态，它发生在上下级行政机关之间;二是横向的形态，在同级或不同级的斜向行政机关之间。之所以将内部行政行为排除在司法审查的范围之外，是因为该类行为发生在行政权的运行体系之内，并不对外产生法律上的效果，而行政诉讼保护的是受行政行为影响的公民、法人或者其他组织的合法权益，故司法权不应干涉属于行政权内部的事务。
房屋拆迁是与城市建设项目紧密相关，无论是基于政府公益项目，还是商业性项目，从长远和整体利益上讲都是符合公共利益需要的。为了保证拆迁及建设项目顺利进行，《拆迁条例》第十七条赋予了市、县人民政府责成其职能部门实施强制拆迁的职权。
此种责成强制拆迁行为，与外部行政行为明显有别的属性：(1)行为的主体虽然为市、县人民政府，但对象为政府职能部门;(2)行为的效力仅及于政府的职能部门，而非拆迁人或被拆迁人，受到责成的部门应当做好强制拆迁的准备和实施工作;(3)被拆迁人的权利义务并不因责成强制拆迁行为而受到直接的影响。
既然责成强制拆迁行为属于内部行政行为，当然应将其拒之于行政诉讼的大门之外。
三、将责成强制拆迁行为纳入诉讼没有任何实际意义。
如前所述，责成强制拆迁行为发生在上下级行政机关之间，这一行为仅仅是对下级行政机关设定了一定的义务，除此之外，责成强制拆迁行为并不能约束他人。
在市、县人民政府作出责成强制拆迁行为时，对被拆迁人合法权益产生影响的行为只有两个，一是房屋拆迁主管部门作出的拆迁补偿安置裁决;二是有关部门根据市、县人民政府的责成所实施的强制拆迁行为。
由此可见，责成强制拆迁行为在其中仅起承上启下的作用，拆迁补偿安置裁决是责成强制拆迁行为的基础，而强制拆迁行为的依据则是责成强制拆迁行为。实施责成强制拆迁行为的直接目的是实现裁决的内容。
因此，将责成强制拆迁行为排除在行政诉讼的受案范围之外，并不会使被拆迁人救济权利受到丝毫的影响。
结合本案，董某在市建设局作出行政裁决后，如认为该裁决不合法,可通过复议或诉讼寻求救济。但董某在法定期限内，既不申请复议，又不提起行政诉讼，现其仍以裁决不合法而拒绝搬迁，理由不成立。而且，在董某未按裁决规定的搬迁期限实施搬迁的情况下，市政府根据《拆迁条例》第17条规定，责成有关部门强制拆迁，并非设定新的权利义务，亦未对董某的权利义务产生实际影响。
故，市政府作出《行政强制拆迁批准书》，并非诉讼法意义上的行政行为，不属于法院行政诉讼的受案范围。二审法院裁定驳回董某的起诉正确。
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