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集体土地征用非诉案件的特点和对策
时间：2016-04-18 09:41:27 作者：楹庭律师团
当前，集体土地拆迁已成为关系社会稳定和国民经济建设的热点问题。人民法院对集体土地拆迁案件的处理，业已成为彰显司法公正的一个重要窗口。土地征用行政非诉案件作为新类型案件，暴露出来的我国土地征用立法的不健全和农民法律意识的淡薄的现状，使得规范土地征用的法律依据和行政执法程序和切实维护广大农民的合法利益，成为审判司法实践的当务之急。
一、集体土地征用行政非诉案件的特点
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠 建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。这是我国现行法律法规对集体土地征用的实体和程序方面的规定,由于法规规定比较原则性，在司法实践中暴露出了不少问题。
（一）土地征用的主体不规范
根据土管法实施条例第二十五条的规定，在省政府作出同意批准集体土地征用为国有土地后，对拒不配合交出土地的，应当由行政土管部门向土地使用者作出《责令交出土地行政决定》。而行政执法实践中，土管部门或地方政府均可以作出《责令交出土地行政决定》，虽然地方政府与土管部门具有行政隶属关系，但是由于根据实施条例第四十五条的规定明确规定土管部门的行政职权，因此地方政府作出交出土地决定，明显违法法律规定，属于无权行政。
（二）土地征用的公告程序不规范
根据实施条例第二十五条的规定，土地征用有两个必经程序，即地方政府对同意批准征用土地文书进行公告和土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中，1、公告主体混乱。出现了应当由地方政府公告的，却由土管部门公告；应当由土管部门公告的，却由地方政府公告；由地方政府或土管部门一方名义作出批准公告和拆迁安置公告。2、公告程序缺乏。在省级政府作出同意批准征用土地后，地方政府未经公告，并且直接向当地农民发出拆迁通知。
（三）征地的补偿标准、范围问题标准不一。
征地的补偿标准、范围问题，指征地的补偿标准确定主体、依据，被补偿人对该补偿标准的异议的解决机制，以及征地补偿的范围。根据我国法律的规定，征地补偿标准和范围是直接授权省一级单位采取立法方式作出规定。如我省即通过省九届人大常委会制定《江苏省土地管理条例》，实践中征地补偿标准“政出多门”，同一城市中不同的村、乡、镇政府规定不一，因此在征地补偿上具有一定的混乱性，而被征地的农民群众普遍认为征地的补偿标准太低，补偿范围太窄，补偿费用太少，因此产生大量的信访现象。
（四）征地补偿费用的归属、分配问题不公开。
土地补偿费具体包括哪些项目，其受益究竟农民群众可以获得多少，以及归属于哪一级的集体经济组织，如何监督集体经济组织管理、支配、分配土地补偿费。而这些涉及群众切身利益的问题往往是村委开个会、几个人内定，这种不公开的做法导致了经常有农民集体为要求确认土地补偿费归其所有而上访或诉讼的现象，村民认为确定分配标准的程序不合法、分配标准不统一、分配不公平等等。
（五）房屋等土地附着物的评估不规范
在征地安置过程中，对农民房屋以及装修部分的价值计算缺乏相应的依据，侵犯农民的实体权益。实践中，对房屋价值的计算，行政机关采信的评估结论，采用的是公式计算法，用拆迁房屋面积乘以造价，而不是市场价评估，忽视了房屋个别情况对价值的影响；对房屋装修和附着物的计算，单方面委托评估机构评估，但是评估结果不与当事人见面，评估报告不进行送达。
（六）行政相对人的法律意识淡薄
征地对于农民来说就意味着“三失”，即“失地、失业、失所”，使他们变成了“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”游民，被征地的农民往往得不到有效的安置，尤其是无力承受重新安居的负担，因此，他们一般并不愿意拆迁搬走，而是阻挠拆迁，但是他们由于法律意识淡薄，往往也不会用法律武器保护自己的合法权益，对征地拆迁中遇到行政行为合法性的问题没有足够的重视，导致诉讼权利的流失。
二、土地征用行政非诉案件的对策
（一）修改法律，加强土地征用的立法建设
《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对土地征用行政程序规定过于原则，如对建设占用土地、涉及农用地转为建设用地的规定可操作性不强，缺乏公告期的规定、被征地农民对公告内容异议的处理的规定等等；而且，有些环节还流于形式，如在征地补偿、安置方案公告后，要听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但他们的意见往往对征地补偿、安置方案很难有积 性影响。尽管法律规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，但实际情况是，并没有协调、裁决的操作办法，使得行政协调、裁决的程序形同虚设。因此，笔者希望立法机关组织对土地法进行修改，或者授权省级地方人民政府制定较为详细的实施细则。
（二）建立机构，加强监督土地征用的管理
我国可以参考世界上其他 或地区的做法，设置一个专门机构来对土地征用的情况进行监督管理，如对于土地征而不用、闲置浪费现象及时收回土地使用权予以纠正。实际情况是土管部门在批准用地是根据职权、严格落实，而批准以后对土地的时间利用，确鲜有机构进行监督。如各地房产公司为了抢占市场，往往先“圈地”，后建设，在经济形势不好或者投资者中途撤资等情况下，土地尤其是耕地大量长时间闲置浪费而无人问津。专门机构对土地征用的情况进行监督管理之外，并且可以开展行政裁决工作，对于土地征用中的争议进行裁决及矫正征用双方的行为。这就使征地工作中的矛盾消灭在萌芽状态或者及时地得到解决，避免愈演愈烈以至发展成冲突局面。
作者单位：江苏省常州市天宁区人民法院
一、集体土地征用行政非诉案件的特点
《中华人民共和国土地管理法实施条例》第四十五条规定“违反土地管理法律、法规规定，阻挠 建设征用土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门责令交出土地；拒不交出土地的，申请人民法院强制执行”。这是我国现行法律法规对集体土地征用的实体和程序方面的规定,由于法规规定比较原则性，在司法实践中暴露出了不少问题。
（一）土地征用的主体不规范
根据土管法实施条例第二十五条的规定，在省政府作出同意批准集体土地征用为国有土地后，对拒不配合交出土地的，应当由行政土管部门向土地使用者作出《责令交出土地行政决定》。而行政执法实践中，土管部门或地方政府均可以作出《责令交出土地行政决定》，虽然地方政府与土管部门具有行政隶属关系，但是由于根据实施条例第四十五条的规定明确规定土管部门的行政职权，因此地方政府作出交出土地决定，明显违法法律规定，属于无权行政。
（二）土地征用的公告程序不规范
根据实施条例第二十五条的规定，土地征用有两个必经程序，即地方政府对同意批准征用土地文书进行公告和土管部门对征地补偿安置方案进行公告。实践中，1、公告主体混乱。出现了应当由地方政府公告的，却由土管部门公告；应当由土管部门公告的，却由地方政府公告；由地方政府或土管部门一方名义作出批准公告和拆迁安置公告。2、公告程序缺乏。在省级政府作出同意批准征用土地后，地方政府未经公告，并且直接向当地农民发出拆迁通知。
（三）征地的补偿标准、范围问题标准不一。
征地的补偿标准、范围问题，指征地的补偿标准确定主体、依据，被补偿人对该补偿标准的异议的解决机制，以及征地补偿的范围。根据我国法律的规定，征地补偿标准和范围是直接授权省一级单位采取立法方式作出规定。如我省即通过省九届人大常委会制定《江苏省土地管理条例》，实践中征地补偿标准“政出多门”，同一城市中不同的村、乡、镇政府规定不一，因此在征地补偿上具有一定的混乱性，而被征地的农民群众普遍认为征地的补偿标准太低，补偿范围太窄，补偿费用太少，因此产生大量的信访现象。
（四）征地补偿费用的归属、分配问题不公开。
土地补偿费具体包括哪些项目，其受益究竟农民群众可以获得多少，以及归属于哪一级的集体经济组织，如何监督集体经济组织管理、支配、分配土地补偿费。而这些涉及群众切身利益的问题往往是村委开个会、几个人内定，这种不公开的做法导致了经常有农民集体为要求确认土地补偿费归其所有而上访或诉讼的现象，村民认为确定分配标准的程序不合法、分配标准不统一、分配不公平等等。
（五）房屋等土地附着物的评估不规范
在征地安置过程中，对农民房屋以及装修部分的价值计算缺乏相应的依据，侵犯农民的实体权益。实践中，对房屋价值的计算，行政机关采信的评估结论，采用的是公式计算法，用拆迁房屋面积乘以造价，而不是市场价评估，忽视了房屋个别情况对价值的影响；对房屋装修和附着物的计算，单方面委托评估机构评估，但是评估结果不与当事人见面，评估报告不进行送达。
（六）行政相对人的法律意识淡薄
征地对于农民来说就意味着“三失”，即“失地、失业、失所”，使他们变成了“种田无地、上班无岗、低保无份”的“三无”游民，被征地的农民往往得不到有效的安置，尤其是无力承受重新安居的负担，因此，他们一般并不愿意拆迁搬走，而是阻挠拆迁，但是他们由于法律意识淡薄，往往也不会用法律武器保护自己的合法权益，对征地拆迁中遇到行政行为合法性的问题没有足够的重视，导致诉讼权利的流失。
二、土地征用行政非诉案件的对策
（一）修改法律，加强土地征用的立法建设
《土地管理法》及《土地管理法实施条例》对土地征用行政程序规定过于原则，如对建设占用土地、涉及农用地转为建设用地的规定可操作性不强，缺乏公告期的规定、被征地农民对公告内容异议的处理的规定等等；而且，有些环节还流于形式，如在征地补偿、安置方案公告后，要听取被征地的农村集体经济组织和农民的意见，但他们的意见往往对征地补偿、安置方案很难有积 性影响。尽管法律规定“对补偿标准有争议的，由县级以上地方人民政府协调；协调不成的，由批准征用土地的人民政府裁决”，但实际情况是，并没有协调、裁决的操作办法，使得行政协调、裁决的程序形同虚设。因此，笔者希望立法机关组织对土地法进行修改，或者授权省级地方人民政府制定较为详细的实施细则。
（二）建立机构，加强监督土地征用的管理
我国可以参考世界上其他 或地区的做法，设置一个专门机构来对土地征用的情况进行监督管理，如对于土地征而不用、闲置浪费现象及时收回土地使用权予以纠正。实际情况是土管部门在批准用地是根据职权、严格落实，而批准以后对土地的时间利用，确鲜有机构进行监督。如各地房产公司为了抢占市场，往往先“圈地”，后建设，在经济形势不好或者投资者中途撤资等情况下，土地尤其是耕地大量长时间闲置浪费而无人问津。专门机构对土地征用的情况进行监督管理之外，并且可以开展行政裁决工作，对于土地征用中的争议进行裁决及矫正征用双方的行为。这就使征地工作中的矛盾消灭在萌芽状态或者及时地得到解决，避免愈演愈烈以至发展成冲突局面。
作者单位：江苏省常州市天宁区人民法院
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