司法能动化解征地补偿安置争议
时间：2016-05-05 15:03:18 作者：楹庭律师团
摘要：征地行政纠纷的核心在于征地补偿安置争议，在现有征地法律体制下，征地补偿安置争议的救济途径曲折繁复，对失地农民权益的救济有限。法官在审理征地行政案件时，可将司法能动主义作为一种司法哲学和司法智慧加以运用，本着对失地农民权益的保护，运用行政法学的基本理论对征地法律法规进行适用，同时积 采用各种司法方式，化解征地补偿安置争议，从根本上解决征地行政纠纷，以最大限度地保护失地农民的权益。
以下正文：
随着 各地经济建设和城市建设如火如荼的进行，由征地引发的行政纠纷在行政诉讼案件中占据着越来越重要的位置。征地行政纠纷的核心在于征地补偿安置争议，失地农民提起行政诉讼的主要目的在于解决补偿安置问题，但我国现行法律对于补偿安置争议的救济途径显得曲折繁复。如何在现有的法律体制下，在行政审判过程中充分发挥司法能动性化解征地补偿安置争议，以较低成本保护失地农民权益，是行政审判实现司法为民的一个重要课题。
一、征地补偿安置争议法律救济途径的有限性
根据《土地管理法实施条例》第二十五条第三款之规定，集体经济组织和农民对于征地补偿安置方案享有如下权利：在方案确定前即在拟订的安置补偿方案公告时有提出意见的权利;在方案确定后即当征地补偿安置方案报经批准并公布之后有寻求救济的权利，即对补偿标准有争议的，先由县级以上政府进行协调，再由批准征地的人民政府裁决，对裁决不服的，再提起行政复议或行政诉讼。国土资源部《关于加快推进征地补偿安置争议协调裁决制度的通知》进一步对补偿安置争议的救济渠道进行了确定，明确了征地补偿安置争议协调裁决制度是《土地管理法实施条例》为解决征地补偿安置争议确立的专门制度，协调裁决不对经依法批准的征地合法性进行审查，不代替行政复议和诉讼，对裁决决定不服的，可以申请行政复议或者提起行政诉讼。
虽然法学界和司法实务界对征地补偿安置争议法律救济途径的质疑较多，但目前在实践中对征地补偿安置争议的救济仍然是遵循着协调、裁决、诉讼的途径在进行，这就意味着各界所诟病的该救济途径的有限性，如救济程序繁复，解决纠纷的层级过高，协调、裁决程序的二次执法性质以及对其公正性的质疑等问题在目前仍然存在，并且实践中正在严重影响着失地农民快捷有效地寻求补偿安置救济。如某村土地被征，该村对安置补偿方案不服，先向某县人民政府申请裁决，政府超期未予答复，后诉至法院，由于其没有证据证明向县政府提出申请，法院依法驳回起诉。该村再次以特快专递的形式向县政府提出申请，县政府在期限内作出了协调行为(欠缺形式要件)，该村不服向市政府申请裁决，但市政府以县政府未出具形式要求协调意见为由，不受理裁决申请，并告知该村应先申请协调，于是该村只能再次起诉县政府的不作为，由法院对县政府的协调作出明确认定后，再行申请裁决。[1]在这一案例中，原告经过多次诉讼，却还没有进入到对征地裁决的诉讼中，没有触及其要求解决的补偿安置的实际问题。
二、失地农民解决征地补偿安置争议的途径及效果
大部分失地农民提起征地行政诉讼的目的是要求解决补偿安置问题，其提起的行政诉讼可以分为三大类， 类诉讼是对征地过程中一系列行政行为中的末端行政行为，如行政处理决定或实施征地补偿安置的事实行为起诉，或者对征地部门的不作为或不履行法定职责起诉。其提起这类行政诉讼的目的是希望通过行政诉讼促成征地部门对原告的补偿安置期望进行回应或实现。第二类诉讼是对征地过程一系列行政行为中的先期行政行为如征地批复、征地公告、补偿安置方案公告起诉，其起诉的目的是希望通过司法途径从根本上否定整个补偿安置方案。第三类诉讼是对征地裁决及征地协商、裁决过程中的行为提起的诉讼，即是按照《土地管理法实施条例》第二十五条之规定对补偿安置争议寻求司法救济。司法实践中， 类诉讼数量最多，因为绝大多数失地农民都是在自己的权益即将受到侵害时才寻求救济，对征地的一系列行政行为及救济途径均不了解，且希望以最简便的途径解决补偿安置问题。第二类诉讼一般是基于 类案件而引发，失地农民在 类案件诉讼过程中，认识到其补偿安置纠纷通过对末端行政行为的诉讼并不能得到解决，于是对征地前期行政行为起诉。第三类诉讼数量最少，协调、裁决的高层级及繁复的程序使得很多农民望而却步，只有少部分农民会通过协调、裁决、诉讼这一个程序解决补偿安置纠纷。当通过这一系列诉讼还不能满足失地农民的诉求时，他们会通过信访或群体性事件的方式寻求救济。
从上述三类诉讼的效果上看，在 类诉讼中法院只能对征地系列行为的前期行为是否具有重大违法情形进行审查，并不能解决征地是否合法及补偿安置标准的问题，第二类诉讼不属于人民法院的行政诉讼范围，原告不能通过对该类行为的行政诉讼得到救济。第三类诉讼可以解决补偿安置标准是否违反法律规定的问题，法院对补偿安置标准裁量性的审查仍然有限。因此，虽然近年来征地行政诉讼很多，但通过诉讼本身解决原告最关心的补偿安置争议的案例较少，即使原告胜诉，被告重新作出行政行为后，原告仍然无法逃脱按照原补偿安置标准进行补偿安置的命运。
三、司法能动对补偿安置争议的化解
司法能动主义与司法克制主义相对应，开创于20世纪50年代的美国，起源于美国最高法院的司法审查，又称为“非解释主义”。[2]司法能动的基本宗旨是法官应该为各种社会不公提供司法救济，并运用手中的权力，尤其是运用将抽象概括的法律保障加以具体化的权力去实现社会正义。而司法克制则要求法官在司法过程中严谨地执行法律的意志，尽可能地不渗入法官个人的信仰与倾向。[3]司法能动与司法克制作为一种司法哲学，其核心在于法官适用法律进行自由裁量时的自由度和权限问题，其本质在于司法权、立法权和行政权之间的关系问题。司法能动主义究竟是自由的保障或是安全的威胁， 即便在有“法官造法”传统的美国也是 具争议的问题，[4]在我国也有诸多争议。笔者认为，司法能动抑或司法克制应当根据司法状况来决定，既要避免法官机械地解释法律，僵化司法，也要避免法官毫无限制地解释法律，不受制约。从我国目前征地法律制度及征地行政诉讼的状况来看，在征地行政诉讼中，司法克制下的司法能动有利于充分保护失地农民的利益。
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