析拆迁安置补偿裁决的审查
时间：2016-04-21 16:03:45 作者：楹庭律师团
拆迁安置补偿裁决是指拆迁行政管理部门依照《城市房屋拆迁管理条例》的授权，对拆迁人与被拆迁人之间发生的、与拆迁行政管理有关的安置补偿纠纷进行审查，并居中作出判断的行政行为。根据《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，当事人对裁决不服可以向人民法院起诉。随着城市经济的发展，房屋拆迁遍地开花，与此同时，大量的不服房屋拆迁安置补偿裁决的诉讼案件涌入法院。我们在归纳总结审理这类案件中遇到的亟待解决问题的基础上，提出了一些初步的解决思路。我们认为，人民法院在审理拆迁安置补偿裁决案件时，应注意以下几个方面的内容：
一、关于当事人资格的审查问题
房屋拆迁安置补偿裁决(以下简称拆迁补偿裁决)行政诉讼的主体包括原告、被告和第三人。由于房屋拆迁案件涉及的行政主体较多，如何确定当事人诉讼主体资格，审判实际中存在较大争议。
(一)关于原告。
拆迁安置补偿裁决诉讼的原告是指认为行政机关作出的房屋拆迁安置补偿裁决侵犯其合法权益，而向人民法院提起诉讼的公民或组织。一般而言，具有拆迁补偿裁决原告资格的是拆迁人和被拆迁人，但与拆迁有法律上的利害关系的人也可成为拆迁补偿裁决诉讼的原告。根据《城市房屋拆迁管理条例》的规定，拆迁人是指取得城市房屋拆迁许可证的单位，即取得许可证的 机关、企业和公共公益事业单位。被拆迁人是被拆迁房屋的所有人。利害关系人则是除拆迁人与被拆迁人以外的，与拆迁补偿裁决有法律上的利害关系的共有人、继承人、承租人。对于承租人，《城市房屋拆迁管理条例》第十六条已赋予了其作为拆迁补偿裁决原告的主体地位。而共有人虽然不是房屋产权证上载明的房屋所有人，但他与产权人对拆迁房屋在民法上存在共有关系，不论是按份共有，还是共同共有，拆迁补偿裁决都与其有直接的利害关系。继承人是在被拆迁人死后继承其产权的人，虽尚未办理产权变更登记手续，但在法律上被拆迁人随着死亡其原告主体资格已灭失，继承人继承了被拆迁人的产权，理所当然地取得原告的主体地位。
(二)关于被告。
拆迁安置补偿裁决诉讼的被告是指实施的具体行政行为被公民或组织认为侵犯其合法权益，而被诉至法院的行政主体。《城市房屋拆迁管理条例》第十六条规定，拆迁人与被拆迁人或者拆迁人、被拆迁人与房屋承租人达不成拆迁补偿安置协议，经当事人申请，由房屋拆迁管理部门裁决。房屋拆迁管理部门是被拆迁人的，由同级人民政府裁决。当事人对裁决不服的，可以自裁决书送达之日起3个月内向人民法院起诉。依据该条规定，拆迁安置补偿裁决诉讼的被告应当是具有拆迁安置补偿裁决权的行政机关，该行政机关只有房屋拆迁管理部门或者同级人民政府，而不是其下设内部机构或“拆迁办”。因此，具有拆迁补偿裁决诉讼被告资格的只有两类主体即房屋拆迁管理部门和同级人民政府。
(三)关于第三人。
拆迁安置补偿裁决诉讼中的第三人是指与拆迁安置补偿裁决有关的，与原告的诉讼权益相对抗的主体。根据行政诉讼法的规定，与拆迁补偿裁决有利害关系的公民、法人或者组织，可以作为第三人申请参加诉讼，或由人民法院通知参加诉讼。被拆迁人就补偿裁决提起行政诉讼，作出裁决的行政机关为被告，拆迁人为第三人;拆迁人就补偿裁决提起行政诉讼，作出裁决的行政机关为被告，被拆迁人为第三人。原告未列第三人的，人民法院应当追加拆迁人或被拆迁人为第三人参加诉讼。如果第三人拒不参加诉讼，不影响人民法院继续审理。
二、关于审查程度问题
由于房屋拆迁是一个联系的、发展的过程，人民法院在审查拆迁补偿裁决时，对拆迁补偿裁决的审查程度有多宽?是否要对裁决之前的前置行为的合法性进行审查?前置行为主要是指颁发拆迁许可证行为，甚至这之前的颁发规划许可证、建设用地许可证等行为的合法性。我们认为，人民法院审理行政案件是对被诉的具体行政行为的合法性进行审查，审查的内容包括行政机关作出的具体行政行为认定事实的证据是否确凿，适用法律、法规是否正确、是否违反法定程序，是否超越职权或滥用职权等情形而拆迁许可证是行政机关依据法定职权作出的具有法律效力的文书，在拆迁裁决案件中是作为一份证据来支持拆迁裁决的，因此，在未经法定程序确认其无效之前，该份证据为有效证据，法院应采信，而无须审查，除非该许可证存在明显的违法行为。因此，在审查拆迁裁决时，不应扩大审查范围。但如果当事人要求法院一并审查许可证的合法性时，法院应告知其另行起诉;如果拆迁许可案件可能影响拆迁补偿裁决案件的审理结果的，法院可中止拆迁补偿裁决案件的审理;对已审结的拆迁补偿裁决案件，如果拆迁许可证在此之后被撤消，可对该案启动再审程序进行救济。当事人就拆迁许可证、拆迁补偿裁决同时提起诉讼的，人民法院可以合并审理，也可以分别审理。
三、关于拆迁房屋性质和面积的审查问题
(一)拆迁房屋的性质认定
被拆迁的房屋存在两种性质，一是住宅;二是非住宅(在此指营业用房)。人民法院一般根据房屋产权证书上记载的用途确定其性质。在现实生活中，经常存在被拆迁人改变房屋用途的情况。如房屋权属证登记的是住宅，但被拆迁人将住宅改变为营业用房。对这类房屋性质如何认定?由于不同的房屋用途所缴纳的土地出让金不同，建设部1993年的一个批复指出“对私有房屋的使用性质虽已变更，但没有办理房屋使用变更登记的，应 先补办房屋使用性质变更登记手续，补交 规定的有关税费后，拆迁人则根据房屋使用性质变更情况与被拆迁人签定拆迁房屋补偿安置合同。” 我们认为，人民法院在审查拆迁补偿裁决案件，对于已变更房屋用途的房屋性质的确认，应当充分尊重行政机关通过行政程序变更房屋使用性质的事实，对于实际在经营，取得合法的经营手续，并已办理房屋使用性质变更手续的，应根据变更登记记载的房屋用途来认定房屋性质;对于已变更为非住宅用房或营业用房，且有合法经营手续，但未办理房屋使用性质变更手续的，被拆迁人在拆迁人作出拆迁补偿裁决之前，补办了房屋使用性质变更登记手续，并补交了相关费用的，应以其实际使用状况来判断房屋性质。对于已实际经营并已办理相关合法手续，由于当地没有实行房屋使用变更登记，所有权人无法变更登记的，应以其实际使用状况来判断房屋性质。
(二)拆迁房屋的面积认定
被拆迁房屋产权证上载明的面积与实际面积不一致时，法院应如何认定?一般情况下，被拆迁房屋产权证载明的建筑面积是确认拆迁安置补偿面积的法定证据，法院和行政机关应以房屋产权证载明的建筑面积来确定拆迁安置补偿面积。如果被拆迁人未取得房屋产权证书，则以房地产管理部门确认的实际测量面积作为建筑面积予以补偿安置。如果拆迁人与被拆迁人对被拆迁房屋面积协商一致的，可以依照协商结果确定的面积进行安置补偿;如果房屋产权证载明的面积小于实际面积，而拆迁人按实际面积认定拆迁面积时，法院在审查时应立足有利于被拆迁人利益的角度，应当予以采信。
四、关于评估报告的审查问题
拆迁补偿安置的核心问题是对拆迁房屋的房地产市场估价。根据《城市房屋拆迁指导意见》的规定，城市房屋拆迁估价是指为确定被拆迁房屋货币补偿金额，根据被拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，对其房地产市场进行的评估。拆迁房屋的评估是对被拆迁房屋价值的客观评价，评估报告往往被作为补偿协议或补偿裁决的基础。由于评估市场存在不规范的现象，人民法院对评估报告的审查就显得尤为重要。
(一)评估的合法性审查。
人民法院对评估报告的合法性审查主要审查以下内容：1、评估是否是由具有房地产价格评估资格的评估机构承担，且评估报告有具有专职注册房地产评估师的签名;2、是否违背独立、公正、合法的评估原则;3、在评估机构的选择上，是否采取由被拆迁人投票或拆迁当事人抽签等方式确定;4、房屋拆迁许可证确定的同意拆迁范围内的被拆迁房屋，是否是由一家评估机构评估。需要由两家或者两家以上估价机构评估的，估价机构之间是否就拆迁估价的依据、原则、程序、方法、参数选取等进行协调并执行共同的标准;5、受托估价机构是否转让或变相转让受托的估价业务;6、估价机构和估价人员与拆迁当事人有利害关系或者是拆迁当事人的，应当回避的是否回避。评估中存在上述情形 的，法院不能将其作为裁判的依据。
(二)评估货币补偿标准的合理性审查。
货币补偿是拆迁安置补偿最重要也是最普遍的一种方式，但由于各地经济发展水平、拆迁规模、房地产情况不一，很难制定一个统一的补偿标准。《国务院拆迁条例》虽然授权省一级人民政府制定货币补偿的标准，但 几乎没有省一级政府根据《房屋拆迁管理条例》的规定，制定货币补偿安置标准。《国务院拆迁条例》第二十四条规定，货币补偿的金额应当根据拆迁房屋的区位、用途、建筑面积等因素，以房地产市场评估价格确定。我们认为，市场评估价格充分体现了等价有偿的原则，由于拆迁对被拆迁人来说是被动的，被拆迁人并不愿拆迁自己的房屋，在实行货币补偿时，被拆迁人因拆迁所受到的损失必须得到充分的补偿，不能因拆迁而使其生产、生活受到太大的影响。因此， 在综合考虑区位、用途、建筑面积等因素的基础上，以拆迁或裁决时同类地区、同一时间、同一结构二手房市场价格作为货币补偿金额的评估标准较为合理，按市场价格补偿基本实现了等价有偿。补偿安置裁决确定的货币补偿标准，低于同类地区、同一时间、同一结构二手房市场成交均价的，人民法院不应支持。
(三)评估基准时间的审查。
评估的基准时间关系到评估的标准。由于领取许可证与签定拆迁协议之间存在一定的时间差，签定拆迁协议时的评估标准与领取许可证时的评估标准因此也存在差异。评估的基准的时间如何确定?我们认为，拆迁人与被拆迁人自行签订的拆迁协议，该协议实质上是一份民事合同，以合同成立时的标准即签订拆迁协议时的标准进行评估，对拆迁当事人而言，是相对公平合理的。如果拆迁一方长期不与对方签定拆迁协议，导致评估标准存在较大差异，应采用何种评估标准?我们认为， 先应区分造成许可时间和评估时间产生差异的原因，如果一方恶意延误时间，造成差异，应由无过错的一方选择评估的基准时间，可选择签定拆迁协议时的评估标准，也可选择领取许可证时的评估标准。
(四)评估异议的审查。
根据最高人民法院《关于行政诉讼证据若干问题的规定》第二十九条，原告或第三人有证据或有正当理由表明被告据以定案事实的鉴定结论可能有错误，在举证期限内书面申请重新鉴定的，人民法院应予以准许的规定。对于2004年1月1日以前，也就是《城市房屋拆迁估价指导意见》施行以前，以颁发房屋拆迁许可证的拆迁项目，拆迁人或被拆迁人单方委托的评估，相对人有异议的，诉讼中可以申请人民法院重新委托评估。但如果有证据证明被拆迁人恶意拒绝评估，诉讼中又对评估持异议，除评估程序明显违法或结果显失公正外，法院不予支持被拆迁人的异议。如果在诉讼中提出要求重新评估请求的，应由被拆迁人承担重新评估费用或驳回重新评估的请求。
值得注意的是，在拆迁补偿中，评估报告仅仅只是作为一种参考标准，拆迁当事人就拆迁补偿完全可以通过协商解决，协商则完全依照意识自治的原则，可以以评估报告为基础，但是否依据评估报告完全由拆迁当事人自行决定。
五、关于房屋安置补偿的范围问题
按照拆迁补偿等价有偿的原则，被拆迁人及利害关系人的损失只要是与拆迁行为有直接的因果关系的损失，都属于补偿的范围。因而，房屋拆迁给被拆迁人及其利害关系人造成的损失不仅包括直接损失，还包括因拆迁产生的行为损失。行为损失主要指搬迁费、临时安置补偿费、停产、停业经营损失费等。
《房屋拆迁管理条例》第三十一条规定，拆迁人应当对被拆迁人或者房屋承租人支付搬迁费。在过渡期内，被拆迁人或者房屋承租人自行安排住处的，拆迁人应当支付临时安置补偿费;被拆迁人或者房屋承租人使用拆迁人提供的周转房的，拆迁人不支付临时安置补偿费。搬迁补助费和临时安置补助费的标准，由省、自治区、直辖市人民政府规定。
因拆迁非住宅房屋造成停产、停业，给被拆迁人造成经营损失的，拆迁人应如何给予补偿?按照《城市房屋拆迁管理条例》第三十三条规定，因拆迁非住宅房屋造成停产、停业的，拆迁人应当给予适当的补偿。我们认为，这种补偿不同于《城市房屋拆迁管理条例》第二十四条规定的货币补偿，货币补偿适用市场评估，补偿金额基本相当于被拆迁人所遭受的损失，而三十三条规定的只是“适当补偿”，因此，该补偿金额是有限的，不是对因拆迁造成停产、停业的全部损失进行补偿。
六、关于土地使用权的补偿问题
被拆迁人即拥有房屋，又拥有土地使用权，或者在拆迁范围内，没有房屋仅拥有土地的，对土地该如何补偿?对此，我们认为，土地使用权作为一项独立的财产权受法律的保护，拆迁人拆迁的目的是为了获得被拆迁人的土地使用权，土地使用权是被拆迁人私有财产的一部分，我国的宪法规定公民的私有财产不受侵犯， 为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿。因此，在房屋拆迁安置补偿时，应充分考虑到对土地使用权的补偿问题。
七、关于集体所有土地上的房屋拆迁问题
随着城市规模的不断扩大和高速公路的拓展，城市建设已延伸到了城郊，规划区内的土地有国有土地，也有集体土地。也房屋拆迁越来越多的涉及到集体所有土地的征用和土地上房屋的拆迁。集体所有土地上的房屋拆迁适用何种标准?是否也适用《城市房屋拆迁管理条例》和《城市房屋拆迁估价指导意见》?我们认为，《城市房屋拆迁管理条例》适用的对象是城市规划区内国有土地上的房屋拆迁，不适用集体所有土地上的房屋拆迁。集体土地与国有土地性质不同，集体土地的征用与补偿，《土地管理法》及其实施细则已作出明确规定。
根据《土地管理法》第四十七条的规定，拆迁人拆迁房屋需向被拆迁人支付土地补偿费和安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费，其房屋安置则依照《土地管理法》第六十二条办理。但《土地管理法》仅仅授权省、自治区、直辖市人民政府制定地上附着物和青苗的补偿费标准，对于集体土地上的房屋的补偿标准没有相关的法律法规的规定。而《城市房屋拆迁估价指导意见》也只适用于城市规划区内国有土地上的房屋拆迁涉及的房地产评估。因此，随着集体土地房屋拆迁案件的增多，迫切需要制定相关的法律法规来规范这一市场，人民法院在审查这类拆迁补偿裁决时，对补偿标准的审查才有依据。
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