未实施强拆不等于没有安置补偿义务 ——苏某诉某区政府等强制拆除房屋案

一、裁判要旨
根据国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》及北京市人民政府《关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》，各区县政府是棚户区改造和环境整治的责任主体。北京市发展和改革委员会、北京市重大项目建设指挥部办公室发布的《关于加快涉及集体土地棚户区改造和环境整治项目审批有关事宜的通知》进一步明确：（1）创新项目实施模式。采用“棚户区改造土地开发项目”模式，对新增涉及集体土地的棚户区改造和环境整治项目开展前期土地征收和拆迁安置工作。“棚户区改造土地开发项目”实施内容应包括征地、拆迁、必要的基础设施建设和安置住房建设。（2）优化项目审批程序。项目纳入本市棚户区改造和环境整治计划后，区县政府通过授权委托、公开招标等多种方式确定项目实施主体，出具项目实施主体确认文件，确定项目征收拆迁补偿政策、征收拆迁方案等。据此，区县政府作为涉案棚改项目的责任及实际推动主体，其在授权确定项目实施主体后，仍负有确定项目征收拆迁补偿政策、征收拆迁方案等职责。故，虽无证据证明区县政府直接实施了强制拆除行为，但区县政府依然应保障当事人因棚户区改造和环境整治项目的实施应依法获得的相应安置补偿的权利。
二、相关案例
上诉人苏某因强制拆除房屋一案，不服北京市第四中级人民法院（以下简称一审法院）（2020）京04行初777号行政裁定，提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。
苏某向一审法院提起行政诉讼，请求确认北京市某区人民政府（以下简称某区政府）、北京市某区某镇人民政府（以下简称某镇政府）、北京市某区住房和城乡建设委员会（以下简称某区住建委）强制拆除其房屋及地上物的行为违法。
一审法院查明，2019年10月17日，北京市某区某镇某村召开村民代表会议，决定对该村未搬迁宅基地房屋及非住宅立即启动村民自治搬迁腾退工作，以北京市某区某镇某村民委员会（以下简称某村委会）为主体实施，并决定立即收回该村未搬迁村民宅基地使用权，由某村委会负责通知并腾退地上物等工作事宜。苏某位于某镇小营新村4排1号的房屋为某村未搬迁宅基地房屋。2020年4月26日，中共北京市某区某镇某村支部委员会、某村委会、某村经济合作社对苏某作出《宅基地使用权收回决定书》，决定收回苏某位于北京市某区某镇小营新村4排1号的宅基地使用权。2020年11月11日，某村委会出具《情况说明》，载明某村委会于2020年3月1日委托某建设公司进行小营石河营棚户区改造项目腾退剩余宅基地房屋拆除及现场安保看护事宜。2020年5月6日，某建设公司对某村苏某处进行帮腾。
一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第四十九条第三、四项之规定，提起诉讼应当属于受诉人民法院管辖且具有事实根据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第四款规定，两个以上行政机关作出同一行政行为的，共同作出行政行为的行政机关是共同被告。《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第五十四条第一款第二项规定，依照行政诉讼法第四十九条的规定，公民、法人或者其他组织提起诉讼时应当提交被诉行政行为或者不作为存在的材料。本案中，北京市某区某镇某村通过村民代表会议的形式就该村未搬迁宅基地房屋及非住宅立即启动村民自治搬迁腾退工作形成了决议，中共北京市某区某镇某村支部委员会、某村委会、某村经济合作社对苏某作出《宅基地使用权收回决定书》，且某村委会出具说明自认其对苏某的房屋实施了帮助腾退行为。本案现无证据证明苏某所诉行为系某区政府、某镇政府、某区住建委共同实施，故上述三行政机关并不构成本案共同被告。据此，苏某以某镇政府、某区住建委为被告提起的诉讼，依法不属于一审法院管辖。同时，《某镇某村村民代表会议记录》《宅基地使用权收回决定书》《情况说明》等均无法证明某区政府实施或委托某村委会实施了涉案强拆行为。苏某提交的证据亦不足以证明某区政府实施或委托某村委会实施了涉案强拆行为。故苏某对某区政府的起诉缺乏事实根据，不符合法定起诉条件，依法应予驳回。
苏某不服一审裁定，提起上诉，请求撤销一审裁定，指令一审法院继续审理。
北京市高级人民法院经审理也认为三行政机关并不构成本案共同被告。苏某以某镇政府、某区住建委为被告提起的诉讼，不属于一审法院管辖。苏某提交的证据亦不足以证明某区政府直接实施或委托某村委会实施了被诉强制拆除行为，故苏某对某区政府的起诉缺乏事实根据。
但需指出，苏某房屋被强制拆除发生于涉案棚户区改造和环境整治项目实施过程中。根据国务院《关于进一步做好城镇棚户区和城乡危房改造及配套基础设施建设有关工作的意见》及北京市人民政府《关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》，某区政府是涉案棚户区改造和环境整治项目的责任主体。北京市发展和改革委员会、北京市重大项目建设指挥部办公室发布的《关于加快涉及集体土地棚户区改造和环境整治项目审批有关事宜的通知》进一步明确了如下内容：（1）创新项目实施模式。采用“棚户区改造土地开发项目”模式，对新增涉及集体土地的棚户区改造和环境整治项目开展前期土地征收和拆迁安置工作。“棚户区改造土地开发项目”实施内容应包括征地、拆迁、必要的基础设施建设和安置住房建设。（2）优化项目审批程序。项目纳入本市棚户区改造和环境整治计划后，区县政府通过授权委托、公开招标等多种方式确定项目实施主体，出具项目实施主体确认文件，确定项目征收拆迁补偿政策、征收拆迁方案等。据此，某区政府作为涉案棚改项目的责任及实际推动主体，其在授权确定项目实施主体后，仍负有确定项目征收拆迁补偿政策、征收拆迁方案等职责。故本案虽无证据证明某区政府直接实施了苏某所诉的强制拆除行为，但某区政府依然应保障苏某因涉案棚户区改造和环境整治项目的实施应依法获得的相应安置补偿的权利。苏某亦可就涉案房屋的安置补偿或赔偿问题，另案寻求法律救济，维护自身合法权利。