城中村拆迁安置践新

城中村改造是中国城市化进程中绕不开的一个结，既要改造城市面貌，提升用地效率进而拉动GDP；又必须保证拆迁农民短期与长期利益，避免“被上楼”悲剧重演，这注定是中国特色城市化与房地产业不可回避的难题。由此，从北京的大望京、唐家岭到广州的裕安围，从昆明的官渡区到济南的高家岭，各种模式的探索都在围绕一个核心，让失去土地的农民在拆迁后成为各种形式的“股东”进而保障其长期利益，无论是村企合作还是政企合作，其示范效应逐步显现。

因“三年大变样”而导致身处拆迁高峰的石家庄，便刚刚规范了“人均一分地”举措。近日，石家庄市下发了《关于进一步落实石家庄市区预留发展安置用地政策的实施意见》（以下简称《意见》），依此，今后5年，石家庄城中村征地，将按照人均一分地的标准预留发展安置用地。在留地安置政策“五花八门”、缺乏政策部门专门文件规范且有效监督的当下，正面临“十二五”期间大规模城中村改造时代的到来，石家庄对留地安置政策的规范，或可为政策决策部门提供参考。

　　石家庄模式

　　所谓留地安置政策，是指政府在征用土地时，按照被征地面积的一定比例，安排给被征地的农村集体经济组织一定数量的安置用地，鼓励和支持其兴办企业，以期通过发展二三产业，保障失地农民的长远生计。这个政策近年来在各地广泛推行。

　　石家庄市下发的《意见》，对石家庄市区征地留地安置用地政策进行了全面规范。《意见》指出，在土地征收过程中，除原旧村址范围内村民住宅用地外，以被征地村2010年6月30日在册的股民数或享受村(居)民待遇的人口为基数，按照人均一分地的标准预留发展安置用地。

　　《意见》要求，村预留发展安置用地，主要用于发展集体工业、商业、旅游、娱乐等经营性项目，严格控制预留发展安置用地用于商品住宅开发建设。预留发展安置用地规划用途确需调整为商品住宅用地的，在规划用途调整以后，村（居）委会须将土地交由政府进行公开出让，并享受出让净收益返还政策。
 

　据悉，早在去年7月23日，石家庄市政府就下发了《关于印发石家庄市2010~2011年大片区土地规划征收储备实施方案的通知》，其中提到，为促进城乡一体化发展进程，实行给被征地村人均一分地的留地政策。

　　上海某高级研究员分析，“三年大变样”是石家庄城中村改造的拐点，对于大规模进行城中村改造的石家庄来说，这个政策的出台更有利于城中村征地的顺利进行。

　　据石家庄市建设局城中村改造办公室统计，截至目前，石家庄城区53个村全部启动拆迁改造，其中42个村全部完成拆迁，已累计拆迁建筑766万平方米，居民3.4万户，腾地1042万平方米。今后5年，石家庄市还将全面改造提升老城区，加快城中村、破旧小区等改造升级步伐。

　　“留地安置政策对于保证被征地农民的利益，促动征地顺利进行具有一定作用。” 政协委员、山东经济学院房地产经济研究所所长郭松海认为，如何让这个被农民称为“政府给我们养了一只会下蛋的母鸡”的政策真正发挥作用，不但要有政策的规范，关键还是要看政策的执行。

　可操作性之困

　　据了解，与石家庄“人均一分地”规定不同的是， 大多数地方都按照预留安置地占被征地面积5%~10%的比例来执行。

　　以石家庄的城中村改造数据来算，居民3.4万户，腾地1042万平方米，假设每户有两人。若按人均一分地的标准来预留发展安置用地，则预留面积为453.6万平方米；若按10%的预留比例来算，则预留面积为104.2万平方米。

　　因此，简单从数据来看，石家庄的留地安置政策确实有了很大的完善。但是，业内人士表示，虽然石家庄对留地安置政策进行了规范完善，但政策如何落实，能否真正发挥效力，还有待观察。

　　“一些地方干部不作为，迟迟不去规划部门、土管部门申请用地指标，造成可以按政策规定取得的二三产业预留发展用地，拖了五六年还没有落实。”一位业内人士介绍，在类似的改造中，甚至还存在一些地方干部以权谋私，私下将预留地低价转让的行为。
 

　“无论是用地来兴办企业，农民以地作股分红，还是将预留地进行商品房开发，获得土地增值收益，或多分几套房，各地做法不一，收益情况也大不相同。”郭松海表示，根据其在山东等地的调研来看，农民以留地作股兴办二三产业，还是有一定收益空间的。

　　郭松海建议，国土部门应研究出台专门的政策意见，对“留地安置”的基本规则、目标要求、操作程序、土地安置使用范围等各方面，做出具体规定，提高政策的可操作性，对农村土地征用“留地安置”工作进行专项督查，确保这一政策能够落实到位。

　　治标非治本

　　中国土地勘测规划院副总工程师邹晓云认为，留地安置是在现行土地基本制度框架下地方政府的一种选择，是在当前政府对城市国有土地实行高度垄断的情况下，给予农民一定的参与城市土地开发并获取相应收益的权利。也就是说，在现行制度不允许集体建设用地进入土地市场流转的制度下，政府对安置留用地所给予的优惠政策，显现出了强大的优势。

　　“假设你有两个苹果，我不让你卖，但是如果我拿走一个，你那个就可以卖了。这肯定是不合理的。”邹晓云认为，留地安置政策的出发点并不好。“从我们调研中可以看出，一些地方政府只把‘农民有没有意见’作为该政策好坏的标准，而不从农民应享有的土地基本权利去考虑应如何做。”

　　业内人士同时认为，尽管留地安置政策只能治标不能治本，我国征地制度改革目标 ，应当是不需要通过留地，也能让被征地农民分享城市土地开发中应得的增值收益。但是在其他的征地安置政策目前还难以奏效的情况下，再加上“十二五”期间，众多一二线城市包括北京、广州、深圳、武汉、东莞、济南等均面临大面积城中村改造的时代，规范完善的留地安置政策，应成为目前及今后较长时间内，解决农民生存和发展问题的一种可行性较强的有效机制。