房产纠纷案件中民事与行政交叉问题研究
时间：2016-04-18 15:53:48 作者：楹庭律师团
审判实践中，经常会出现民事诉讼涉及行政诉讼，行政诉讼涉及民事诉讼的相互交叉，相互影响的案件即在法律事实上相互联系，在处理结果上互为因果或互为前提的案件。这些民事、行政交叉重叠案件如何通过诉讼途径解决，在法学理论界和审判实践中均存在不同的认识和做法，这样的结果导致民事、行政相互推卸矛盾、当事人之间的纠纷长期得不到解决，严重影响了诉讼效率，影响了法院司法权威。所以笔者结合自己的观点谈几点看法。
一、民事、行政交叉案件产生的原因
物权法第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记“第八条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”可见，不动产登记行为作为公权力已介入到平等民事主体之间所设立的民事法律关系之中，并对民事法律关系产生深刻的影响。房屋作为不动产其物权变动也要依赖于房产管理部门的登记行为来实现。不可避免地房产纠纷案件会呈公、私法律交错联结状态，在诉讼案件上体现为民事争议、与行政争议交织共存或民事争议与具体行政行为相关联案件。
二、审判实践中存在的现实困难
在房产权属争议的民事案件中，如一方当事人提交一份房产部门颁发的房产权证书，以证实争议房产归其所有，而原告则是坚持认为房屋归自己所有并提交了相关证据材料，同时对房产权书提出异议。此时，民事审判庭能否对涉案房产证进行合法性审查或作为一个证据作出证明效力认定。很显然，根据现行法律规定民事审判庭不能超越法定审判权限适用行政审判程序根据行政方面的法律、法规对房产登记行为的合法性作出判断，同时也不能简单地将房产证作为一般证据进行效力认定。因为房产证是行政机关作出的具体行政行为如果不存在重大、明显违法情况是具有公信力、确定力、拘束力的，非经法定程序是不能撤销或认定无效的，也就是说在民事审理程序案件中除非有证据证明房产证是伪造的或存在其它明显违法情况，只能推定它为合法、承认它的效力。在这样情况下，房产证的存在就成为民事审判庭查清真实民事法律关系的障碍，司法实践中通常的做法是让当事人对房产证提起行政诉讼。
三、不同观点的提出
我国确立的不动产物权登记制度，将平等主体之间的民事法律关系与行政登记机关的公权力紧密地结合在了一起并互为因果相互作用。审判实践中出现公私交叉民、行交叉的案件是正常的，但我国诉讼程序性规定明显滞后，缺乏解决这类案件的具体程序性规定。现行诉讼程序仍然是根据行政、民事的审理方向、审理程序、法律适用等不同泾渭分明地区分开来。行政与民事诉讼缺乏衔接协调机制，导致审理此类案件是行政先行还是民事先行一直存在分歧。一种意见从行政行为的公定力原理出发，认为应当“先行政，后民事”；一种意见从民事基础法律关系的有效性作为判断房产登记行为合法性的依据角度，认为应当“先民事，后行政”，还有意见着眼于节约诉讼成本，认为应采用行政附带民事诉讼模式，在行政诉讼中一并解决民事争议，这些意见都有其合理的一面，但也存在明显偏面性，笔者认为要妥善解决此类案件，应当进一步剖析 司法权与行政行为公定力之间的关系。
四、行政、民事诉讼审判职能的法定范围
正如前面所提到的，我们在这里探讨的民、行交叉案件中当事人争议实质的内容是房屋权属问题即民事权益争议，由于房产部门的登记行为的介入而使这类案件变得复杂进而在处理方式上产生分歧。在审理此类案件过程中，法院通常做法和主流观点是：“先行政，后民事”即如一方当事人以房屋产权纠纷提起民事诉讼，另一方当事人持有房屋产权证时，法院向当事人释明让其对房屋产权证提起行政诉讼，民事诉讼中止，待行政诉讼案件裁判后，民事案件再以行政裁判为依据进行判决。
笔者对该观点持反对态度，原因是此类纠纷实质上是以民事争议为动因，并以民事争议的解决为化解纠纷的最后出路，当事人诉讼的最终目的在于实现其合法的民事权利，应由当事人直接就民事纠纷进行诉讼，在得到司法裁决后，依民事裁判进行重新登记即可。此类案件有待审理的实质上是民事行为，而不是行政行为，将其纳入行政诉讼程序审理，不合司法审查的目的。
对房产登记行为的合法性审查，与认定不动产物权变动基础法律关系效力问题不存在实质上的关联性。
我国现行行政诉讼制度对具体行政行为的司法审查坚持以合法性审查为原则，以合理性审查为例外。对房产登记行为合法性审查的标准取决于房产登记机关在进行登记的行政程序中所依据法律、法规、规章等的规定，应达到的标准，也就是房产登记审查标准。
房产登记机关登记审查标准到底是实质审查还是形式审查，理论界有颇多争议。笔者认为，房产登记行为的典型特征是具有记载性，登记机关即使具有调查询问权限，其调查的结论也只能作为其对申请人申请登记的权利状态合理怀疑的证据，即因为对申请人提交的物权变动或者权属无争议的证明材料的真实性存在怀疑，故而登记机关有理由怀疑申请人申请登记权利状态与实际的权利状态不符，因而不予登记，而并不是对物权变动的基础法律关系的有效性作出判断，登记机关也无权对物权变动原因关系的有效性作出认定。其次，从权力分工的角度来看，登记事项本属民事权利，民事权利发生疑义或争议时当事人可以通过司法途径来解决，行政机关无权就民事法律关系的合法性径行作出判定。行政机关无权对物权变动原因行为是否合法有效进行审查，故房产登记机关的审查是形式审查。
由于法律对于房产登记行为只规定了形式合法的标准，在司法审查中，法院不能用高于既有法律规范规定的标准衡量登记机关的登记行为，否则将导致不公，登记机关只要尽到了形式审查的义务，其登记行为就应当认定为合法。也就是说，如果申请所有权转移登记的申请文件在形式上符合法律要求，房产登记机关予以登记，假设登记机关登记状况与实际所有权状况不符，房产登记机关的行为应当认定为也是合法的。因为房屋买卖合同在当事人间形成一种民事法律关系，对物权变动所依赖的这种民事法律关系是否合法、有效的实质审查，裁决权在于法院。法律不要求房产登记机关在登记时对交易的实质合法性予以审查，故法院在行政诉讼中以交易实质上不合法为由撤销该行为显然不妥。当事人在对房产登记行为提起诉讼时，其只能提出登记机关对申请文件的形式审查没有尽到法定职责，但当事人如果证明登记权利人不是真正的所有权人，由于这一事实对于确定登记行为是否违法没有意义，不属法院审查内容。
行政诉讼的目的在于控制行政权力，而不是代替行政权力，因此对具体行政行为的审查在深度和广度上都是相当有限的，只能审查行政行为在实体上和程序上是否有法律根据，至于有关行政行为介入的民事法律关系，原则上不在审查范围。
综上，房产登记机关在审查登记申请时，只是进行形式上的审查，行政诉讼没有权力审查当事人是否是真正的权利人，当事人之间的民事争议，还必须通过民事诉讼来解决。行政诉讼的结果对民事诉讼没有意义，无论是判定维持还是撤销登记行为都不意味着法院对民事实体争议作出判断，所以，从行政诉讼目的及审查范围上看，“先行政，后民事”的审查模式是缺乏理论依据的。
如前所述，行政诉讼只对登记机关的登记行为进行形式的审查，对行政登记所依据的基础法律关系的效力问题并不涉及，我们可以这样认为，无论登记内容与权利的实际归属是否一致，都不足以说明登记行为是合法的还是违法的。所以，民事诉讼的结果对行政诉讼也同样没有意义。故有人提出“先民事，后行政”理论上也显不足。
五、问题的解决
我们从行政、民事诉讼法定职权上，完全明确地将二者划分开来，认为互不影响，但如果不动产登记簿记载的物权状况与实际权利不一致，如何维持真正权利人的合法权益？真正权利人如何才能纠正不动产登记簿的错误记载，实现权利救济？根据前面述及的内容，当事人间的房产权属争议因行政诉讼审查范围的有限性即只对登记行为作形式上的审查，所以无权地登记所依据的民事基础法律关系作出是否有效的判断。当事人只能通过民事诉讼程序来解决纠纷。但是，在民事诉讼中最大的障碍是登记机所颁发的房产证的存在，也就是公权力的介入。登记具有公信力，即权利正确推定效力，除非第三人明知不动产登记簿记载的权利有瑕疵而恶意取得该项权利，否则都应推定登记簿上记载的权利是真正的权利。登记机关的登记行为具有确定力、执行力，我们不能无视它的存在。如何处理呢？物权法作出了回应。根据物权法第十九条的规定，权利人利害关系人认为不动产登记薄记载的事项错误的，可以申请更正登记。登记权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机关应当予以更正；登记权利人不同意更正的，利害关系可以申请异议登记，并在法定期限内向法院提起确认之诉。也就是说如果当事人认为登记事项与实际权利状况不符可以向登记机关申请异议登记，使登记行为处于效力待定状态，扫除法院对民事争议审理的障碍，通过民事诉讼解决房屋权属争议后实际权利人再依法院的判决书所确定的权利状况，向房产登记机关申请作出变更登记，完全没有必要经过行政诉讼来撤销房产登记。
一、民事、行政交叉案件产生的原因
物权法第六条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，应当依照法律规定登记“第八条规定：“不动产物权的设立、变更、转让和消灭，经依法登记，发生效力；未经登记，不发生效力，但法律另有规定的除外。”可见，不动产登记行为作为公权力已介入到平等民事主体之间所设立的民事法律关系之中，并对民事法律关系产生深刻的影响。房屋作为不动产其物权变动也要依赖于房产管理部门的登记行为来实现。不可避免地房产纠纷案件会呈公、私法律交错联结状态，在诉讼案件上体现为民事争议、与行政争议交织共存或民事争议与具体行政行为相关联案件。
二、审判实践中存在的现实困难
在房产权属争议的民事案件中，如一方当事人提交一份房产部门颁发的房产权证书，以证实争议房产归其所有，而原告则是坚持认为房屋归自己所有并提交了相关证据材料，同时对房产权书提出异议。此时，民事审判庭能否对涉案房产证进行合法性审查或作为一个证据作出证明效力认定。很显然，根据现行法律规定民事审判庭不能超越法定审判权限适用行政审判程序根据行政方面的法律、法规对房产登记行为的合法性作出判断，同时也不能简单地将房产证作为一般证据进行效力认定。因为房产证是行政机关作出的具体行政行为如果不存在重大、明显违法情况是具有公信力、确定力、拘束力的，非经法定程序是不能撤销或认定无效的，也就是说在民事审理程序案件中除非有证据证明房产证是伪造的或存在其它明显违法情况，只能推定它为合法、承认它的效力。在这样情况下，房产证的存在就成为民事审判庭查清真实民事法律关系的障碍，司法实践中通常的做法是让当事人对房产证提起行政诉讼。
三、不同观点的提出
我国确立的不动产物权登记制度，将平等主体之间的民事法律关系与行政登记机关的公权力紧密地结合在了一起并互为因果相互作用。审判实践中出现公私交叉民、行交叉的案件是正常的，但我国诉讼程序性规定明显滞后，缺乏解决这类案件的具体程序性规定。现行诉讼程序仍然是根据行政、民事的审理方向、审理程序、法律适用等不同泾渭分明地区分开来。行政与民事诉讼缺乏衔接协调机制，导致审理此类案件是行政先行还是民事先行一直存在分歧。一种意见从行政行为的公定力原理出发，认为应当“先行政，后民事”；一种意见从民事基础法律关系的有效性作为判断房产登记行为合法性的依据角度，认为应当“先民事，后行政”，还有意见着眼于节约诉讼成本，认为应采用行政附带民事诉讼模式，在行政诉讼中一并解决民事争议，这些意见都有其合理的一面，但也存在明显偏面性，笔者认为要妥善解决此类案件，应当进一步剖析 司法权与行政行为公定力之间的关系。
四、行政、民事诉讼审判职能的法定范围
正如前面所提到的，我们在这里探讨的民、行交叉案件中当事人争议实质的内容是房屋权属问题即民事权益争议，由于房产部门的登记行为的介入而使这类案件变得复杂进而在处理方式上产生分歧。在审理此类案件过程中，法院通常做法和主流观点是：“先行政，后民事”即如一方当事人以房屋产权纠纷提起民事诉讼，另一方当事人持有房屋产权证时，法院向当事人释明让其对房屋产权证提起行政诉讼，民事诉讼中止，待行政诉讼案件裁判后，民事案件再以行政裁判为依据进行判决。
笔者对该观点持反对态度，原因是此类纠纷实质上是以民事争议为动因，并以民事争议的解决为化解纠纷的最后出路，当事人诉讼的最终目的在于实现其合法的民事权利，应由当事人直接就民事纠纷进行诉讼，在得到司法裁决后，依民事裁判进行重新登记即可。此类案件有待审理的实质上是民事行为，而不是行政行为，将其纳入行政诉讼程序审理，不合司法审查的目的。
对房产登记行为的合法性审查，与认定不动产物权变动基础法律关系效力问题不存在实质上的关联性。
我国现行行政诉讼制度对具体行政行为的司法审查坚持以合法性审查为原则，以合理性审查为例外。对房产登记行为合法性审查的标准取决于房产登记机关在进行登记的行政程序中所依据法律、法规、规章等的规定，应达到的标准，也就是房产登记审查标准。
房产登记机关登记审查标准到底是实质审查还是形式审查，理论界有颇多争议。笔者认为，房产登记行为的典型特征是具有记载性，登记机关即使具有调查询问权限，其调查的结论也只能作为其对申请人申请登记的权利状态合理怀疑的证据，即因为对申请人提交的物权变动或者权属无争议的证明材料的真实性存在怀疑，故而登记机关有理由怀疑申请人申请登记权利状态与实际的权利状态不符，因而不予登记，而并不是对物权变动的基础法律关系的有效性作出判断，登记机关也无权对物权变动原因关系的有效性作出认定。其次，从权力分工的角度来看，登记事项本属民事权利，民事权利发生疑义或争议时当事人可以通过司法途径来解决，行政机关无权就民事法律关系的合法性径行作出判定。行政机关无权对物权变动原因行为是否合法有效进行审查，故房产登记机关的审查是形式审查。
由于法律对于房产登记行为只规定了形式合法的标准，在司法审查中，法院不能用高于既有法律规范规定的标准衡量登记机关的登记行为，否则将导致不公，登记机关只要尽到了形式审查的义务，其登记行为就应当认定为合法。也就是说，如果申请所有权转移登记的申请文件在形式上符合法律要求，房产登记机关予以登记，假设登记机关登记状况与实际所有权状况不符，房产登记机关的行为应当认定为也是合法的。因为房屋买卖合同在当事人间形成一种民事法律关系，对物权变动所依赖的这种民事法律关系是否合法、有效的实质审查，裁决权在于法院。法律不要求房产登记机关在登记时对交易的实质合法性予以审查，故法院在行政诉讼中以交易实质上不合法为由撤销该行为显然不妥。当事人在对房产登记行为提起诉讼时，其只能提出登记机关对申请文件的形式审查没有尽到法定职责，但当事人如果证明登记权利人不是真正的所有权人，由于这一事实对于确定登记行为是否违法没有意义，不属法院审查内容。
行政诉讼的目的在于控制行政权力，而不是代替行政权力，因此对具体行政行为的审查在深度和广度上都是相当有限的，只能审查行政行为在实体上和程序上是否有法律根据，至于有关行政行为介入的民事法律关系，原则上不在审查范围。
综上，房产登记机关在审查登记申请时，只是进行形式上的审查，行政诉讼没有权力审查当事人是否是真正的权利人，当事人之间的民事争议，还必须通过民事诉讼来解决。行政诉讼的结果对民事诉讼没有意义，无论是判定维持还是撤销登记行为都不意味着法院对民事实体争议作出判断，所以，从行政诉讼目的及审查范围上看，“先行政，后民事”的审查模式是缺乏理论依据的。
如前所述，行政诉讼只对登记机关的登记行为进行形式的审查，对行政登记所依据的基础法律关系的效力问题并不涉及，我们可以这样认为，无论登记内容与权利的实际归属是否一致，都不足以说明登记行为是合法的还是违法的。所以，民事诉讼的结果对行政诉讼也同样没有意义。故有人提出“先民事，后行政”理论上也显不足。
五、问题的解决
我们从行政、民事诉讼法定职权上，完全明确地将二者划分开来，认为互不影响，但如果不动产登记簿记载的物权状况与实际权利不一致，如何维持真正权利人的合法权益？真正权利人如何才能纠正不动产登记簿的错误记载，实现权利救济？根据前面述及的内容，当事人间的房产权属争议因行政诉讼审查范围的有限性即只对登记行为作形式上的审查，所以无权地登记所依据的民事基础法律关系作出是否有效的判断。当事人只能通过民事诉讼程序来解决纠纷。但是，在民事诉讼中最大的障碍是登记机所颁发的房产证的存在，也就是公权力的介入。登记具有公信力，即权利正确推定效力，除非第三人明知不动产登记簿记载的权利有瑕疵而恶意取得该项权利，否则都应推定登记簿上记载的权利是真正的权利。登记机关的登记行为具有确定力、执行力，我们不能无视它的存在。如何处理呢？物权法作出了回应。根据物权法第十九条的规定，权利人利害关系人认为不动产登记薄记载的事项错误的，可以申请更正登记。登记权利人书面同意更正或者有证据证明登记确有错误的，登记机关应当予以更正；登记权利人不同意更正的，利害关系可以申请异议登记，并在法定期限内向法院提起确认之诉。也就是说如果当事人认为登记事项与实际权利状况不符可以向登记机关申请异议登记，使登记行为处于效力待定状态，扫除法院对民事争议审理的障碍，通过民事诉讼解决房屋权属争议后实际权利人再依法院的判决书所确定的权利状况，向房产登记机关申请作出变更登记，完全没有必要经过行政诉讼来撤销房产登记。
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