张月凤因诉大连市人民政府国有土地使用证注销登记一案二审行政裁

辽宁省高级人民法院

行 政 裁 定 书

（2016）辽行终725号

上诉人（一审原告）张某

委托代理人朱某（系张某儿子）

委托代理人路永强，北京楹庭律师事务所律师。

被上诉人（一审被告）大连市人民政府，住所地大连市西岗区人民广场1号。

法定代表人肖盛峰，该市政府市长。

委托代理人秦杰，该市政府法制办工作人员。

委托代理人王翰鼎，辽宁本道律师事务所律师。

张某因诉大连市人民政府（以下简称大连市政府）国有土地使用证注销登记一案，不服大连市中级人民法院（2015）大行初字第157号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭审理了本案。

一审法院经审理查明，原告张月凤与朱文熙（已故）系夫妻关系。1992年11月28日，朱文熙取得中国用（92）字第40288号国有土地使用证。2009年9月25日，大连市国土资源和房屋局于《大连晚报》发布土地证注销通告，将包括朱文熙取得的中国用（92）字第40288号国有土地使用证在内的诸多国有土地使用证声明作废。2015年9月25日，大连市房地产登记发证中心（市房地产交易所）向原告张月凤出具《信息公开告知书》，告知其中国用（92）字第40288号国有土地使用证已于2009年9月登记注销。

一审法院认为，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条之规定，“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。前款所称行政行为，包括法律、法规、规章授权的组织作出的行政行为”。本案中，原告张月凤所诉行为系中国用（92）字第40288号国有土地使用证的注销登记行为。而从现有证据看，该行为系大连市国土资源和房屋局而非大连市政府作出，原告以大连市政府为被告提起本案诉讼显系错列被告，且其拒绝变更，故其起诉依法应予驳回。依据《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三条 款第（三）项之规定，裁定：驳回原告张月凤的起诉。案件受理费人民币50元（原告张月凤已预交），免予收取。

上诉人张月凤上诉称，一审法院认定上诉人错列被告且拒绝变更是片面推倒出来的结论，被注销的国有土地使用证是由被上诉人颁发且盖有其公章。根据《中华人民共和国土地管理法》的相关规定，作出国有土地使用权注销登记的机关只能是县级以上人民政府，不可能是政府的职能部门。即使作出行政行为的机关和法律法规授权的机关不一致，也应当按照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第二十一条的规定，以委托的行政机关为被告。根据《最高人民法院关于行政案件管辖若干问题的规定》 条的规定，以县级政府名义办理不动产物权登记案件的被告应当是县政府。综上，上诉人不存在错列被告的问题，一审法院以此为由裁定驳回上诉人的起诉错误，请求二审法院撤销一审裁定并依法改判。

被上诉人大连市政府向本院提交书面答辩意见称，大连市国土资源和房屋局在报纸上发布了案涉土地证注销通告，是作出具体行政行为的主体。大连市政府授权该局行使土地、矿产、房屋资源管理职能，故该局事实上管理土地注销登记事宜。根据《土地登记办法》的有关规定，土地管理部门具有办理注销登记的法律依据。根据《中华人民共和国行政诉讼法》第二条、第二十六条的规定，作出注销登记行为的大连市国土资源和房屋局才是本案的适格被告。一审裁定正确，请求二审法院予以维持。

本院认为，2008年2月1日起实施的《土地登记办法》第三条第二款规定，申请人应当依照本办法向土地所在地的县级以上人民政府国土资源行政主管部门提出土地登记申请，依法报县级以上人民政府登记造册，核发土地权利证书。但土地抵押权、地役权由县级以上人民政府国土资源行政主管部门登记，核发土地他项权利证明书。该办法第十四条第二款规定，国土资源行政主管部门在办理土地所有权和土地使用权登记手续前，应当报经同级人民政府批准。根据上述规定，土地使用权注销登记应当由县级以上人民政府批准，国土资源行政主管部门只是具体实施单位。对此，法律授权明确，不存在政府再通过其他规范性文件“授权”国土资源行政主管部门行使注销登记职权的问题，被上诉人在答辩状中所称的政府机构改革方案通知不是授权的法律依据，只能视为政府的委托行为。虽然大连市国土资源和房屋局以自己的名义在报纸上发布注销国有土地使用证通告，大连市政府亦主张被诉的注销登记行为系大连市国土资源和房屋局自己的意思表示，并非大连市政府委托其实施，但由于一审程序中并未列大连市国土资源和房屋局为案件当事人，故未能听取该局的答辩意见，本院在询问过程中要求大连市政府在合理期限内提供大连市国土资源和房屋局出具的情况说明以证明其主张，后大连市政府明确表示无法提供。在此情况下，一审法院认定大连市国土资源和房屋局系本案适格被告的依据不足。为了查明被诉注销登记行为的作出主体，可将大连市国土资源和房屋局列为第三人。

综上所述，一审裁定适用法律有误，裁定结果不当，依法应予纠正。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第六十八条的规定，裁定如下：

一、撤销大连市中级人民法院（2015）大行初字第157号行政裁定；

二、指令大连市中级人民法院对本案继续审理。

审　判　长　　李　蕊

审　判　员　　曹丽华

代理审判员　　邢　丹

 

二〇一七年二月十三日

书　记　员　　倪弘毅