城市房屋拆迁中政府权力的错位与矫治

在旧城改造、城中村建设等城市更新过程中，地方政府应当将对符合绝大多数市民意愿的非直接商业性质的公共利益的追求放在 位，在对土地实行征收或者征用时需要依照有关法律法规对被拆迁方实施拆迁补偿。而在诸多现实拆迁过程中，由于很难运用法律法规对公共利益的范围界定清楚，从而容易导致某些地方政府为了追求政绩或者地方财政收入而变更改造拆迁性质，名为“公益拆迁”实则“商业拆迁”。甚至出现政府为了某些个人、单位或局部利益而忽视被拆迁方合法权益的问题，致使拆迁补偿难以弥补被拆迁方的拆迁成本、转移安置措施也难以到位，从而容易引起被拆迁方对政府的不满。因此，研究城市房屋拆迁中政府行政权力错位的负效应及矫治对策，有利于规范政府的管理行为，有效保护被拆迁方合法利益的实现。

城市房屋拆迁中政府行政权力错位的负效应

政府行政权力是以管理社会公共事务、实现和维护公共利益为基本价值取向的权力。然而，由于“ 、政府的公共权力不过是一种抽象的存在，代表 和政府行使权力的都是具体的个人”，故政府行政权力“不可避免地存在着私人性的一面，并时刻构成了一种否定权力公共性的异化力量，成为人们追逐私利的重要手段”①。随着城市化进程的加快，地方政府通过土地出让、旧城改造、新城建设等方式促进了城市建设的飞速发展，并促进地方GDP和财政收入不断增长，同时地方政府也越来越依赖土地财政所获得的巨大利益。正是由于地方政府的利益诉求明显且强烈，加上缺乏有效制度的约束，城市拆迁中政府权力的错位才频频出现。

政府自利性突出，公共利益异化明显。尽管“作为公共利益的代表，政府在行使行政权力的过程中，应该有效地履行行政权力的治理功能;公平合理地配置社会资源;公平公正地分配社会物品”②，然而，“从组织和个人两类利益主体及其双重角色来看，政府利益是复杂的、多元的”③。

可以说，作为公共管理主体，政府应该提供公共产品与服务，维护社会公众的利益。但是由于政府自利性的存在，城市拆迁有可能偏离公共利益的导向，变成追求行政管理部门或者个人局部的利益，甚至变相追逐小团体或少数行政领导的利益。具有自利性的政府部门容易利用行政权力来追逐城市拆迁所派生出的各种物质利益，尤其是在分享土地转让收益或是土地增值收益时，往往在满足政府自身利益需求的情况下再满足被拆迁方的利益诉求，从而易使被拆迁方的合法权益受到损害(直接表现就是拆迁补偿标准低、补偿安置措施不到位)，无法保障被拆迁人获得土地转让或增值收益，也无法切实降低被拆迁人的拆迁成本。

政府角色定位失当，在城市拆迁工作中既当“裁判员”又当“运动员”。改革开放的实践与市场经济体制的完善要求“加快推进行政管理体制改革，进一步转变政府职能”④。然而在实际的城市拆迁活动中，政府充当拆迁人角色和作用的现象却层出不穷。

政府官员作为公共事务管理者，往往认为城市由其来负责经营是理所应当的事，而其他社会组织和公众则应当服从他们的管理。因此，为了改善地方投资环境，更好地招商引资、促进地方经济发展，政府倾向于积 地推动土地开发和城区改造。通过招商引资和土地开发，尤其是房地产开发，能够令城市面貌短期内焕然一新，从而迅速地“创造”现实的“政绩”。同时，为了增加管辖区域内的项目数量和规模，政府官员也会主动降低改造拆迁费用来吸引投资者的目光。正是这种角色定位，使得政府在改造和拆迁中容易忽视被拆迁人的利益诉求和实际困难，甚至出现运用政府强制性权力以确保拆迁顺利推进的突出问题。
    城市开发与建设理念转变不及时，忽视城市经济与社会发展客观规律的约束力。当前中国居住在城镇的人口为66557万人，占总人口的49.68%，同2000年人口普查相比，城镇人口比重上升13.46个百分点。这表明2000年以来我国经济社会的快速发展 大地促进了城镇化水平的提高。⑤然而宏观经济发展态势良好并不能代表所有地区、城市的经济发展水平均非常良好。有些地方官员在任职期间，为了突出的“政绩”、仕途的“顺遂”，忽略产业经济健康发展的客观规律和社会事务有效管理的制约因素，甚至无视地方财政的局限，一味追逐短期经济利益，大建“政绩工程”。这样，在地方财政不宽裕的情况下城市规划容易被更改，城市土地使用性质容易被变更，政府运用行政权力推动城市改造拆迁就不可避免。

矫治城市拆迁中政府权力错位的对策思路

公共行政权力的公共性与私人性决定了公共行政权力既可以成为服务社会、实现社会公共利益的权力形式，也可以成为个人或组织专权、滥权，谋取私利的通道。⑥因此，在城市房屋拆迁中有效矫治政府权力的错位、避免行政权力滥用，将直接关系到被拆迁方和拆迁方之间利益冲突的化解以及地方经济和社会的协调发展。

合理界定“公共利益”的范围，对城市拆迁所涉及的政府行政权力进行严格限制。政府公共行政权力的目的性归根到底在于获得一定的利益，其有效性必然以社会公共利益的最大化为标准。⑦在城市开发、建设过程中，政府的主导功能理应充分发挥;在随之出现的城市改造、更新、拆迁中，政府也需要合理行使行政权力，重视权力行使方式的选择，确保城市经济与社会朝着稳定、有序的方向发展。其中，对“公共利益”范围的厘清将直接涉及拆迁人、被拆迁人的产权界定，特别是在公益性拆迁中显得尤为重要。按照《国有土地上房屋征收与补偿条例》(以下简称“条例”)⑧的规定，“公共利益”的范围得到了明确界定，涉及“公共利益”需要的主要包括廉租住房和经济适用住房建设、国防设施建设、危旧房改造等七种情况。根据《条例》规定，只有符合以上七种“公共利益”需要的情况，政府才可以征收公民房屋。据此，地方政府在进行城市房屋拆迁时必须按照依法行政的要求，依据明确的法律法规来界定“公共利益”的范围，严格规范政府的土地征收行为。

准确定位政府角色，变“全能政府”为“有限政府”，变“管制型政府”为“服务型政府”。只有政府准确地定位自身角色，从全能政府向有限政府转变，从管制型政府向服务型政府转变，才能进一步转变行政职能，促进行政权力的有效行使，从而积 地回应社会公共利益的诉求。在城市房屋拆迁中，地方政府应当根据《条例》规定，严格规范城市改造拆迁程序，从拟定补偿方案到对方案进行论证再到征求公众意见，以及最后组织听证确定方案等，都应当遵循决策民主、程序正当、公开透明的原则。在此基础上，公众对改造拆迁方案的科学性、合理性将会有客观的评判，进而维护、增强政府的公信力。同时，政府征收国有土地上单位、个人的房屋，应当对被征收房屋的所有权人(即被征收人)给予公平的补偿，基于“补偿金不低于市场价格”原则对被拆迁人确定合理的补偿金，以弥补其由于拆迁带来的利益损失。最为关键的是，地方政府应当在拆迁安置过程中慎用行政权力，坚决杜绝强制暴力拆迁，并确立先补偿后搬迁的原则，从而能够最大限度地减少因拆迁引发的冲突或矛盾，保障被拆迁人的合法权益。

系统塑造城市可持续发展理念，提升城市管理效能。城市房屋拆迁作为一项系统工程，在城市开发、建设中涉及到拆迁方、被拆迁方、地方政府等多主体的利益，因此作为城市公共事务 要管理主体的政府应当“建立集体的、共享的公共利益观念，利用基于价值的共同领导来帮助公民明确表达和满足他们的共同利益”⑨，政府“不是要在个人选择的驱使下找到快速解决问题的方案，而是要创造共享利益和共担责任”⑩。政府官员在加强地方经济建设、推动城市改造和开发的同时，应努力克服狭隘“政绩观”的负面影响，避免对城市建设短期效果的追逐，应重视城市经济和社会协调发展的重要性，尊重产业经济、社会管理的客观规律，将城市化建设目标与地方公众生活质量提升、城乡一体化发展结合起来，从而实现城市人口、经济、社会以及环境等领域的可持续发展。