城市房屋拆迁问题的法经济分析

目前的一些合乎法律效果的拆迁案件，社会效果往往很差，这已成为法律人的共同困惑。对此，如果仍试图单纯以现有法律去解释分析，恐怕会成为一种自我证明和循环论证。但如果将拆迁过程作为一个经济问题、将拆迁相关制度作为一种选择激励进行讨论，以经济分析方法进行衡量，相信会对拆迁问题的认识和化解有所助益。

财富创造后的利益分配：拆迁矛盾成因分析

城市房屋拆迁是发展地方经济不可回避的重要环节，同时也是社会财富分配的重要过程。拆迁往往涉及社会福利和经济效率，地方政府和开发商对此都有 大的热情；而分配并不直接关系社会财富的增加，仅是交易剩余在政府、开发商和被拆迁人之间的利益平衡，而且会产生交易费用，当交易费用高于交易收益时，交易就无法进行。当前，我国为了推动经济的发展，在拆迁过程中往往通过忽视私有产权的法律地位，弱化私有权人的谈判能力，甚至直接在制度安排上倾向于将土地资源配置给经济效率较高的开发商，节约了大量的交易费用，并实现了资源配置效率。因此，三十年改革开放，“中国的机场数量由78个，提高到158个（不含香港和澳门），翻了一番；而公路通路里程由89万公里，翻了两番，达到373万公里”。①

而如果充分赋予私有权人谈判能力，将导致交易费用的提高，阻碍自愿交易，这可从同时期美国的情况看出：“1978年，（美国）航空业取消管制，乘客周转量翻了3倍。那么，打那以后，美国新建了多少机场呢？只有一个，1995年建起来的丹佛机场。”美国的公共产品困境反映了一个反公地悲剧的现实：“私有产权能提高社会福利，过多的所有权却造成反效果—破坏市场，阻碍创新，耗费生命。”②这就是市场和私权利的负面影响：私权利会产生交易费用，当交易费用提高导致交易失败时，市场机制将失灵。

抛开公平方面的考量，中国的经济建设奇迹确实实现了产权的效率利用，同时以剥夺部分产权人交易权利和谈判能力的方式，回避了整合分散的私有产权所带来的交易费用。因此，实现资源的效率性利用并不难，这可以通过自愿交易完成，难在资源流转配置过程中所要应付的交易费用，这也是科斯定理所要表达的意思。正是由于当前的拆迁以非市场手段实现了比在自由市场条件下更多的土地交易，最终取得了由交易费用和因潜在的交易剩余实现所构成的经济红利—拆迁红利。表面上看这也符合波斯纳定理的意思：“如果市场交易成本过高而抑制交易，那么，权利应赋予那些最珍视它们的人。”③

拆迁和建设是一个增加社会总福利水平的过程。从短期上看，城市建设的总收益当然远大于被拆迁人的总损失，对损失者的补偿具有合理的物质基础（而非制度安排）；从长期来讲，城市建设通常都会有利于社会经济总水平的提高，即使是受害的被拆迁人，经过较长时间以后，境况都可能由于社会生产率的提高而“自然而然地”获得补偿。但是，经济补偿不能仅通过市场机制，而是需要制度安排，因为长期的经济发展虽然会提高社会成员的平均福利水平，但如果任由市场调节差异化的个体福利分配，实际上必然导致严重的贫富分化，最终成为一个关心社会财富最大化而不关心分配公平的状态。因此，在实现财富增长后，还应通过自愿的市场交易和强制的二次分配，让社会成员公平地享受福利最大化的成果。这正是经济法的两个重要调整对象：“ 在调节市场主体关系，维护公平竞争过程中形成的社会经济关系；…… 作为社会公平的维护者，在实施第二次分配和建立社会保障制度的过程中形成的社会经济关系。”④

在拆迁激发的社会矛盾中，土地开发通常会创造更多的社会财富，相信拆迁户们也希望以此来改善居住环境。但拆迁户往往在协商过程中发现自己缺乏谈判能力，无法享受到预期的拆迁红利，就只有成为钉子户来为自己的谈判增加砝码了。当前之所以社会财富创造越快，社会矛盾越深，就是因为分配环节出了问题，应当从寻找降低分配成本的法律制度入手。

拆迁利益分配的困境：交易成本分析

通过市场机制无法调节交易剩余，可以是因为交易主体不对等及预期差异，但主要原因是拆迁红利的分割在现行法律之下具有较高的交易成本。“没有权利的初始界定，就不存在权利转让和重新组合的市场交易。但是，如果定价制度的运行毫无成本，最终的结果（指产值最大化）是不受法律状况影响的。”⑤新古典经济学一厢情愿地认为通过看不见的手，所有的资源都能完成合理的流转配置。但实际上定价制度交易成本会影响交易的进行，当交易成本大于可供分配的剩余时，交易就不会发生。如果在一个交易成本为零且在产权归属既定的情况下，拆迁红利的分配完全可以公平合理地进行，但各种因素构成的交易成本阻碍了自愿交易的进行。以下对几种交易成本进行分析归纳。

土地使用权的处分模糊导致的交易成本。我国《宪法》第十条规定：“城市的土地属于 所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于 所有的以外，属于集体所有；宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。”在我国任何个人都只能取得土地使用权，而非所有权，这带出了有关征地拆迁矛盾的一个核心问题—土地使用权的界定。这里所谓的界定，不仅指权利的归属和使用，更指收益和处分。

实践证明，所有权和使用权的分离是符合效率原则的经济现象和法律制度，使财产所有者能将资产交给更有效率的生产者，这导致产权的增值实际上取决于使用权人，保障使用权的法律地位成为实现效率的前提。 独占土地无助于财富创造，而分配给个人则会激发个人的生产动力并实现效率。因此，土地使用权并非是一种经济上虚位的权利，而是能创造更大财富的制度安排，使用权人对该权利具有很高的认同感。但当前我国立法对于土地使用权却没有给予必要的尊重，以土地所有权公有化引申出使用权的公有化，弱化使用权的私有属性。虽然土地使用权的现实收益在逐步归于权利人，但处分权却仍没有保障，因为 有任意征收之权，公民却难有拒绝征收之力。处分权缺失即意味着不具有交易对象、交易时机、交易安排等的选择能力，预期收益更是无法得以保障，这无疑节省了拆迁谈判的大量交易成本，最终使土地使用权在拍卖中更具价值。

诺思的 悖论指出：“ 不仅具有通过降低交易费用实现社会总产出最大化的动机，而且总是力图获得最大化的垄断租金。”在收益权被逐渐公平地让渡给被拆迁人后，处分权是能使租金最大化的最后手段。但这样做的负面影响很明显：处分权无疑会导致谈判地位的差距和经济利益的实现，其归属状态模糊，短期看会导致交易双方对该项权利都抱有预期并投入成本进行竞争，最终可能会阻碍整个交易的达成甚至引发冲突，而长期看同样会造成私有权利的不安而力图追求短期效益。

产权碎片化和双边垄断所导致的交易成本。所有权分散是当今社会的一种普遍现象，这可以认为是方便社会分工和产权利用的途径，或是民事权利张扬的结果，但却不利于资源的有效利用。因为高级的资源利用通常需要将多项较低级别的产权整合成一，如果每一项低级别的资源都有所有人，交易当事人众多，那么整合为一项财产的交易成本无疑很高。相对于拟制的经整合后较高价值的单项产权来说，这种现象可以称之为“产权碎片化”。对于一个建设项目来说，各个被拆迁人的土地使用权是明晰的，似乎只对归属自身的产权才有处分能力，但因为只有将所有被拆迁人的使用权整合一体才是有意义的，所以相当于每个被拆迁人都能影响到整体地块的有效转让。在此整合之前，开发商从政府所取得的土地使用权呈一种碎片化的形式，整合的交易成本与被拆迁人的数量级成正比。

“如果双边垄断是一项两人交易中的重要因素，即当事人双方都没有更佳的交易对象可供选择，那么交易成本可能是相当高的。”这是因为交易的合作解可在零与全部交易剩余之间浮动，并完全只受交易双方的决策影响，所以每个人都有独占最大化价值的冲动而只追求自我利益，导致分配交易剩余的难度加大。而一旦交易成本高出合作剩余或双方对未来的预期相差太远，那么交易就将宣告失败，此时损失的不只是已投入的交易成本，还有未达成的交易的价值。开发商与被拆迁人之间的双边垄断即源于交易对象的唯一性，而在我国，这种双边垄断的形成更为复杂。因为双边垄断不仅源于交易的唯一性，还源于沉没成本的支出。“沉没成本是已经支出且无法收回的成本。在做决策的过程中应忽略沉没成本。”土地交易过程中沉没成本的影响很大，主要体现在以下几个方面：

先，开发商需要先通过政府拍卖取得土地使用权，再与被拆迁人展开协商，这是交易对象唯一性导致的双边垄断。其次，从政府手中获得开发土地的许可，程序繁杂，并且难免产生寻租现象，这些时间成本、人力成本、财务成本就构成了 笔沉没成本，而后开始向被拆迁人购买土地，随着进度加深，沉没成本也越来越大。假设开发商在此过程中认为钉子户太多交易成本太大，而意图转向其他开发项目，这些沉没成本是无法收回的，所以在决策中只能将当前开发项目的后续成本及全部收益与未开发项目的全部成本收益作比较。最终决策几乎只有继续投资可选。因此，沉没成本越高，双边垄断程度就越深。并且，“交易成本在双边垄断和众多参与交易当事人这两个因素同时发生时达到最高。”⑥

每项土地使用权都是整个地块的一项产权碎片，却可以损害整个地块的产权完整，阻止整个开发项目的实施，每个钉子户都深知自己具有如此的能力，并以此作为谈判的最大筹码。而开发商在获得拆迁许可证后，不论与钉子户的谈判多艰难，钉子户的数量有多少，都不得不用尽手段占有整个地块，这些手段包括正常的自愿交易和交易成本过高后的强制拆迁。

钉子户行为的外部性成本。钉子户具有一定的收益预期，无论能否兑现，至少不会比按期搬迁收益更少，但其造成的损失不仅于此，还有因为其拖延时间，给其他已搬迁的拆迁户造成无法按期回迁的损失、给开发商造成工期拖延的经济损失、给拆迁地块的周边地区造成的损失、因整个拆迁地块空置造成的损失等等。除自身的损失外，钉子户不需要为其他的损失进行补偿，而其他主体则被迫承受这种成本，这种“个人或企业强加于他人的未予补偿的成本，即外部性成本”。正由于钉子户不需要考虑其行为的外部性成本，所以具有选择不合作的激励。即使拆迁补偿合理，也仍会有人可能选择不合作而寻求更大的利益，具有明显的机会主义倾向。这使拆迁户的行为具有较大的不确定性，有碍交易的进行，构成 大的交易成本。要制约拆迁户的钉子户行为选择，除了提供合理的拆迁补偿外，还应当力图使这种外部性成本内部化。

法经济学认为：“产权包括一个人或其他人受益或受损的权利。”⑦如果能够明确产权的归属，即明确受益的权利和受损的权利的归属，使收益集中于创造收益的人身上，成本集中于产生成本的人身上，那么人们就会有动力去创造更多的财富，减少更多的成本，这一过程可谓产权配置的过程，也是外部性的内部化过程。激励人们将外部性内部化，正是产权制度或法律所应达成的主要功能。

拆迁矛盾的合理解决：降低交易成本的制度假设

明晰产权，整合产权碎片。依据科斯定理，产权的初始界定是市场交易的前提，并非如新古典经济学认为的那样，是当然的前提假设，并且在交易成本大于零的现实世界，产权的初始界定会对资源配置的效率产生影响。因此，符合经济规律的产权界定是降低交易成本、提高经济效率的必要手段。

先要明确土地使用权的法律地位和价值实现途径，避免因差异化认识造成的交易成本，同时也为被拆迁人的谈判能力奠定基础。其次是整合产权碎片。产权越明晰，成本收益内部化程度越高，当事人决策就越理性。一个拆迁地块上有多个使有权人，每个人都能阻止整个地块的有效利用，交易费用很高。而且，单个使有权人的交易能力有限，要面对很大的信息成本和谈判能力局限。因此，可以尝试由所有拆迁户以土地使用权入股组建项目公司，聘请专门的财务人员、法律人员和谈判专业，负责与开发商、政府进行交易。这可以增强被拆迁人的谈判能力，为被拆迁人争取更大的合作剩余。从外部角度来说，由拆迁户组成的实体进行统一决策，将 大地提高拆迁户的整体谈判能力，取得更优越的补偿。同时可使全体拆迁户受到共同的章程约束，实现成本和收益较大的内部化。

明确并严格执行具有权威性的补偿标准。补偿标准多变、中介评估机构的评估结果不够中立，成为阻滞交易的重要原因。这其实也可看作是由于产权不够明晰而导致的交易信息模糊，交易双方将为探求该信息而付出较大的交易成本，同时也为交易方的机会主义倾向提供激励。因此，地方政府或中立机构应以市场评估方法，定时确定地方各地段的拆迁补偿标准，并严格遵照执行，在充分合理的补偿标准下，避免拆迁补偿前后不一、迟搬多受益的现象。

结语

我国城市房屋拆迁问题涉及多方利益群体，事关经济的健康发展与社会的和谐稳定，是当前敏感而又难以解决的社会问题。为此，依法妥善地解决城市房屋拆迁所引发的社会矛盾是一个亟待研究与破解的课题，既是广大民众对司法的合理诉求，也是当前社会转型时期赋予法律工作者的历史使命。拆迁所引发的社会矛盾具有必然的制度因素和经济原因，以法经济学的理论方法为指导进行分析，对于化解拆迁矛盾具有一定借鉴意义，应加以重视与研究。