无规划许可证的建筑谁可以作出行政处罚以及行政处罚裁量权的规范与约束问题

【案情简介】2007年4月15日，原南充市国土资源局转让给方兴公司的净用地面积14525.00平方米，土地性质为出让工业用地。自2012年至2017年，方兴公司未经许可在获得的土地上进行改扩建工程建设。2019年11月20日，嘉陵区执法局责令方兴公司在收到决定书之日起30日内自行拆除其涉嫌违规建设的面积15120㎡的钢架、彩钢棚。2020年1月8日，嘉陵区执法局催告方兴公司十日内自行拆除违法建设部分。方兴公司不服该处罚，提起行政诉讼。该案经过二审南充市中级人民法院作出判决撤销了处罚决定。
【案情分析】
1、未取得规划许可证建造建筑，谁可以作出行政处罚？
作出行政处罚的主体的资格问题，依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条　未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设......第六十五条：在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。《行政处罚法》 第十七条　行政处罚由具有行政处罚权的行政机关在法定职权范围内实施。第十八条 国家在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域推行建立综合行政执法制度，相对集中行政处罚权.....综上，有权立案查处违法建筑的行政机关：一是规划局或者规划委员会、二是省级政府授权的城管。三是乡镇政府。该案嘉陵区执法局具有执法资格。
2、实施行政处罚时对行政处罚裁量权规范和约束问题。
依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对违法建设行为实施行政处罚时享有的自主决定权。"、第三条“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。"以及住房和城乡建设部2012年《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》 第二条 本意见所称城乡规划行政处罚裁量权是指城乡规划主管部门或者其他依法实施城乡规划行政处罚的部门(以下简称处罚机关)依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定对违法建设行为实施行政处罚时享有的自主决定权。第三条“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。"第五条第二款“违法行为轻微并及时自行纠正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。" 
该案二审中院认为由于本案中，被诉行政处理决定并未认定上诉人的行为是属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响还是无法采取改正措施消除影响的情形，便径行作出限期拆除的行政处理决定，缺乏事实依据，故撤销一审法院行政判决；
撤销南充市嘉陵区综合行政执法局作出的嘉综执处字行政处理决定书。
【裁判文书】
   
　　上诉人（原审原告）南充XX房地产开发有限公司。
　　法定代表人贠建林，经理。
　　委托代理人汪庆丰，北京楹庭律师事务所律师。
　　委托代理人陆迦楠，北京楹庭律师事务所律师。
　　被上诉人（原审被告）南充市XX综合行政执法局。
　　上诉人南充方兴房地产开发有限公司（以下简称方兴房产公司）因与被上诉人南充市嘉陵区综合行政执法局（以下简称嘉陵区执法局）规划行政处罚一案，不服四川省南充市高坪区人民法院（2020）川1303行初84号行政判决，向本院提起上诉。本院受理后，依法组成合议庭审理了本案。现已审理终结。
　　本院认为，被上诉人嘉陵区执法局有权行使城市规划行政管理职能，具有对违反城市规划的行为依法作出行政处罚的法定职责。
　　关于被诉行政处理决定的合法性问题。依照《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条“未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的，由县级以上地方人民政府城乡规划主管部门责令停止建设；尚可采取改正措施消除对规划实施的影响的，限期改正，处建设工程造价百分之五以上百分之十以下的罚款；无法采取改正措施消除影响的，限期拆除，不能拆除的，没收实物或者违法收入，可以并处建设工程造价百分之十以下的罚款。"和住房和城乡建设部《关于规范城乡规划行政处罚裁量权的指导意见》第二条“本意见所称城乡规划行政处罚裁量权，是指城乡规划主管部门或者其他依法实施城乡规划行政处罚的部门（以下简称处罚机关），依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定，对违法建设行为实施行政处罚时享有的自主决定权。"、第三条“对违法建设行为实施行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的情形和无法采取改正措施消除对规划实施影响的情形。"的规定，对未取得建设工程规划许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的行为作出行政处罚时，应当区分尚可采取改正措施消除对规划实施影响的和无法采取改正措施消除对规划实施影响的两种不同情形，作出不同法律后果的行政处罚。但本案中，被诉行政处理决定并未认定上诉人的行为是属于尚可采取改正措施消除对规划实施的影响还是无法采取改正措施消除影响的情形，便径行作出限期拆除的行政处理决定，缺乏事实依据，本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十条第（一）项“行政行为有下列情形之一的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以判决被告重新作出行政行为：（一）主要证据不足的；"的规定，应撤销被上诉人XX执法局作出的嘉综执处字[2019]第BA19号行政处理决定书。
　　原审判决认定部分事实不清，且适用法律错误，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项“人民法院审理上诉案件，按照下列情形，分别处理：（二）原判决、裁定认定事实错误或者适用法律、法规错误的，依法改判、撤销或者变更；"的规定，判决如下：
　　一、撤销四川省南充市高坪区人民法院（2020）川1303行初84号行政判决；
　　二、撤销南充市XX综合行政执法局于2019年11月20日作出的嘉综执处字[2019]第BA19号行政处理决定书。
　　二审案件受理费50元，由被上诉人南充市嘉陵区综合行政执法局负担。
　　本判决为终审判决。