因城乡规划修改导致被许可人合法权益受损政府应当进行补偿

【案情简介】2002年4月5日，杨某与柳州某土地开发公司（签订《有偿转让国有土地使用权合同书》，购得古亭山别墅用地A号地一宗。同年取得《建设用地批准书》，该批准书有效期自2002年4月至2003年3月。2003年9月，古亭山开发区管委会下发文件，决定在古亭山开发区范围内暂停工程报建和工程建设，因此古亭山开发区私人建房审批停办。2013年1月22日，柳州市政府向杨某核发了国有土地使用权证，确认杨某对古亭山A号地享有使用权。2013年杨淑婧在涉案地块上未经批准自建房屋。2014年11月28日，市城管局决定对杨淑婧的违法建筑组织强制拆除。2020年1月7日，杨某向政府部门递交《行政补偿请求书》，要求政府对因规划变更而给杨某造成的损失给予补偿。政府部门未作答复，杨某提起本案诉讼。
【案例分析】本案需要从以下4个方面认定是否对杨某应进行补偿：1、被告主体资格问题：该市规建局作为管委会的职能部门受其委托行使的管理职权，其法律责任应由管委会承担；又因管委会系柳州市政府设立的派出机构，应视为柳州市政府的委托，故柳州市政府是本案的适格被告。2、起诉期限问题：杨某于2020年1月7日向政府部门递交《行政补偿请求书》的起诉期限问题，对行政机关不履行法定职责提起诉讼的，应当在行政机关履行法定职责期限届满之日起六个月内提出。杨某最迟可在2020年9月7日之前提起行政诉讼。现杨某于2020年7月7日提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。3、关于政府是否需要给予杨某行政补偿的问题。本案中杨某通过《有偿转让国有土地使用权合同书》取得案涉土地国有土地使用权，系政府出让，在该合同书中约定了相应规划条件，说明案涉土地在出让前已取得规划许可。其次，虽然杨某没有提供案涉土地的建设用地规划许可证，但其2002年就取得了案涉土地的建设用地批准书，此后政府又向其颁发了国有土地使用权证，可以认定案涉土地已取得建设用地规划许可证。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”柳州市政府对案涉土地的规划修改应当对此给杨某造成的损失予以补偿。
4、补偿项目和金额应如何认定的问题：杨某受让案涉土地使用权时，《有偿转让国有土地使用权合同书》约定其可以建设高17米、三层半的楼房。现因规划修改，其目标已不能实现，所以其所受的损失金额应为已建成的市场价格减去建筑成本的金额。
【裁判文书】        上诉人（一审原告）杨某，女，1944年3月24日出生，汉族，住柳州市城中区。
       被上诉人（一审被告）柳州市人民政府，住所地：柳州市城中区文昌路66号。
       上诉人杨某因其诉柳州市人民政府（以下简称柳州市政府）不履行城乡规划变更补偿职责一案，不服南宁铁路运输中级法院（2020）桂71行初80号行政判决，向本院提出上诉。本院依法组成合议庭，于2021年1月6日公开开庭审理了本案本案现已审理终结。
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       经审查，本院确认一审判决确认的证据合法有效，可作为本案定案证据。据此，本院确认一审查明的事实。
      根据2002年当时有效的《中华人民共和国城市规划法》第三十条规定：“城市规划区内的建设工程的选址和布局必须符合城市规划。设计任务书报请批准时，必须附有城市规划行政主管部门的选址意见书。”第三十一条规定：“在城市规划区内进行建设需要申请用地的，必须持国家批准建设项目的有关文件，向城市规划行政主管部门申请定点，由城市规划行政主管部门核定其用地位置和界限，提供规划设计条件，核发建设用地规划许可证。建设单位或者个人在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地管理部门申请用地，经县级以上人民政府审查批准后，由土地管理部门划拨土地。”及第三十九条规定：“在城市规划区内，未取得建设用地规划许可证而取得建设用地批准文件、占用土地的，批准文件无效，占用的土地由县级以上人民政府责令退回。”的规定及《中华人民共和国土地管理法（1998修订）》第五十六条：“建设单位使用国有土地的，应当按照土地使用权出让等有偿使用合同的约定或者土地使用权划拨批准文件的规定使用土地；确需改变该幅土地建设用途的，应当经有关人民政府土地行政主管部门同意，报原批准用地的人民政府批准”。《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第十条：“土地使用权出让的地块、用途、年限和其他条件，由市、县人民政府土地管理部门会同城市规划和建设管理部门、房产管理部门共同拟定方案，按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。其中，在城市规划区内改变土地用途的，在报批前，应当先经有关城市规划行政主管部门同意。”第十八条：“土地使用者需要改变土地使用权出让合同规定的土地用途的，应当征得出让方同意并经土地管理部门和城市规划部门批准，依照本章的有关规定重新签订土地使用权出让合同，调整土地使用权出让金，并办理登记”的规定。国有土地使用权出让合同必须包含拟出让地块的规划条件，即取得规划许可是国有土地出让的前提条件。本案中，杨某通过《有偿转让国有土地使用权合同书》取得案涉土地国有土地使用权，系政府出让，在该合同书中约定了相应规划条件，说明案涉土地在出让前已取得规划许可。其次，虽然杨某没有提供案涉土地的建设用地规划许可证，但其2002年就取得了案涉土地的建设用地批准书，此后政府又向其颁发了国有土地使用权证，可以认定案涉土地已取得建设用地规划许可证。柳州市政府辩称案涉土地未获得建设用地规划许可证与其为杨某颁发建设用地批准书及国有土地使用权证的行为不符，其辩称不符合事实，本院不予采纳。
       土地的用途、规划条件等是土地使用权的价值体现，是土地使用权受让人的期待利益。无论是对控制性详细规划的修改，还是对修建性规划的修改，都对土地权利人的利益造成影响。根据《中华人民共和国城乡规划法》第五十条第一款“在选址意见书、建设用地规划许可证、建设工程规划许可证或者乡村建设规划许可证发放后，因依法修改城乡规划给被许可人合法权益造成损失的，应当依法给予补偿”之规定，控制性详细规划或者修建性规划的修改，都应予补偿。柳州市政府对案涉土地的规划修改是控制性详细规划的修改，应当对此给杨某造成的损失予以补偿。
       杨某受让案涉土地使用权时，根据《有偿转让国有土地使用权合同书》的约定，其可以建设高17米、三层半的楼房。现因规划修改，其建设高17米、三层半楼房的目标已不能实现，所以其所受的损失金额应为假设已建成高17米、三层半楼房的市场价格减去建筑成本的金额。杨某主张根据《有偿转让国有土地使用权合同书》中约定的高17米、三层半的楼房按照现行市场价格给予补偿赔偿1000万元人民币，由于该金额的确定未经评估，所以本院不予采纳。由于补偿金额尚需柳州市政府调查或裁量，依据《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>解释》第九十一条“原告请求被告履行法定职责的理由成立，被告违法拒绝履行或者无正当理由逾期不予答复的，人民法院可以根据行政诉讼法第七十二条的规定，判决被告在一定期限内依法履行原告请求的法定职责；尚需被告调查或者裁量的，应当判决被告针对原告的请求重新作出处理”规定，应由柳州市政府对补偿金额作出决定。柳州市政府对杨某作出补偿后，杨某对该案涉土地的权利实际已经灭失，该土地使用权实际上已由柳州市政府收回，为实质解决争议，本院一并判决柳州市政府作出收回案涉土地使用权的行为。
综上，一审判决认定事实不清，适用法律错误，本院依法予以撤销。上诉人杨某的上诉理由部分成立，本院予以支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第七十二条、第八十九条第一款第（二）项、《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》第九十一条的规定，判决如下：
         一、撤销南宁铁路运输中级法院（2020）桂71行初80号行政判决；
         二、责令柳州市人民政府在本判决生效之日起合理期限内依法收回涉案地块国有土地使用权，并依法对杨某作出补偿；
         三、驳回杨某的其他诉讼请求。
         本案一、二审案件受理费各50元，由柳州市人民政府负担。
         本判决为终审判决。