政府违反行政允诺，应对相对人进行合理补偿

【案情简介】2005年某县政府建设通港公路，刘某原有手续齐全的加油站需要搬迁，某县政府为其重新选址，经县政府协调，将新加油站地址选在县沿海公路东侧。相关部门也批准了刘某迁建加油站。2005年4月1日刘某与村委会签订用于建设加油站的土地承包合同，承包费50000元，承包期30年。后因新加油站地址同侧两公里处有一加油站，加油站之间距离不符合《河北省成品油零售市场管理实施细则》规定的标准，不能得到审批。由于不能办理经营手续，刘某向法院提起行政诉讼，要求确认某县政府选址行为违法，并赔偿刘某的经济损失。
【案例分析】对本案从以下4个方面进行分析：1、刘某起诉在起诉期限内吗？《行政诉讼法》第46条　公民、法人或者其他组织直接向人民法院提起诉讼的，应当自知道或者应当知道作出行政行为之日起六个月内提出。法律另有规定的除外。第四十八条　公民、法人或者其他组织因不可抗力或者其他不属于其自身的原因耽误起诉期限的，被耽误的时间不计算在起诉期限内。公民、法人或者其他组织因前款规定以外的其他特殊情况耽误起诉期限的，在障碍消除后十日内，可以申请延长期限，是否准许由人民法院决定。刘某曾2012年6月、9月，2013年3月，2014年3月多次向相关部门反映新建加油站未审批的问题，某县政府始终未作答复，亦未完全履行允诺义务。故刘某于2014年6月提起行政诉讼，并未超过法定起诉期限。2、县政府为刘某新建加油站选址行为违法吗？依据《城乡规划法》第65条　在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。当时施行的《成品油市场管理暂行办法》之相关规定，县政府为刘某选址应当符合当地加油站行业发展规划，因县政府协调选址不符合规划，导致刘某不能办理经营手续，县政府为刘某新建加油站选址行为违法。3、由于县政府选址行为违法，应给刘某怎样进行行政赔偿？根据《国家赔偿法》第4条规定：“行政机关及其工作人员在行使行政职权时有下列侵犯财产权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：……（四）造成财产损害的其他违法行为。”第36条“侵犯公民、法人和其他组织的财产权造成损害的，按照下列规定处理：（八）项对财产权造成其他损害的，按照直接损失给予赔偿”的规定，某县政府应当对刘某的直接损失予以赔偿。刘某的直接损失包括哪些？根据最高人民法院关于民事、行政诉讼中司法赔偿若干问题的解释》第十二条 的规定：国家赔偿法第二十八条第(七)项规定的直接损失包括下列情形：1、保全、执行过程中造成财物灭失、毁损、霉变、腐烂等损坏的;　2、违法使用保全、执行的财物造成损坏的;3、保全的财产系国家批准的金融机构贷款的，当事人应支付的该贷款借贷状态下的贷款利息。执行上述款项的，贷款本金及当事人应支付的该贷款借贷状态下的贷款利息;　4、保全、执行造成停产停业的，停产停业期间的职工工资、税金、水电费等必要的经常性费用;5、法律规定的其他直接损失。4、法院判决县政府赔偿刘某损失能否直接判决国有土地建设用地使用权直接归政府所有？
刘某起诉请求确认某县政府选址行为违法并赔偿其经济损失，并未涉及案涉新建加油站国有土地的处理。刘某在庭审中也主张继续使用案涉新建加油站国有土地。法院不应超出原告诉讼请求的范围将刘某所建加油站及地上附属物应归某县政府所有。
【裁判文书】        上诉人（原审原告）刘某，男，1946年11月18日出生，汉族，住唐山市县。
       上诉人(原审被告)某县政府。住所地：唐山市县乐亭镇东大街3号。
       上诉人刘某及某县政府因迁址行政允诺及赔偿一案，不服唐山市中级人民法院（2018）冀02行初85号行政判决，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
       原审法院查明，刘某曾经在县老米沟海口经营加油站，名称为县姜各庄老米沟加油站，取得了成品油零售经营批准证书及危险化学品经营许可证，手续齐全。2005年某县政府建设中心渔港和修建通港公路，占用该加油站，需对该加油站进行迁建。后经县渔港建设领导小组研究多次进行协调，补偿了刘某搬迁损失，并帮助办理相关迁址手续。后经某县政府协调，将新建加油站位置选在县姜各庄镇东海村沿海公路东侧。2005年6月7日县计划统计局作出乐计统〔2005〕50号《关于迁建姜各庄老米沟加油站的批复》，对姜各庄老米沟加油站迁建项目予以批准。2005年4月1日刘某与姜各庄镇东海村委会（现名称为碧海村）签订土地承包合同，约定将东海村盐碱地一块承包给刘某建一所加油站，承包费50000元，承包期30年。之后刘某于2007年办理了建设工程规划许可证，于2010年办理了建设用地规划许可证，建设项目及用地项目名称均为加油站。刘某以县姜各庄老米沟加油站的名义，于2007年、2008年分别向唐山市成品油协会交纳会费500元，共计1000元。2010年通过出让方式，刘某妻子刘桂兰取得了坐落于姜各庄镇××东沿海公路东侧的两处土地使用权，共缴纳土地出让金900150元，缴纳税款36456.1元。2010年4月28日、7月27日某县政府分别为刘某妻子刘桂兰颁发了乐国用（2010）第041号、乐国用（2010）第××号国有土地使用证，地类用途为加油站。2010年县工商行政管理局为该加油站预先核准为县姜各庄碧海加油站。后刘某向县商务局申请换发成品油零售经营批准证书，县商务局履行了报批程序，但至今未获批准。原因是拟迁建所选站址与其相邻同侧的县向阳加油站距离不足2公里，不符合建加油站规定的间距要求。由于不能办理经营手续，刘某向法院提起行政诉讼，要求确认某县政府选址行为违法，并赔偿刘某的经济损失。
      原审法院另查明，因刘某与高建生民间借贷纠纷一案，高建生在申请执行过程中申请对刘某之妻名下坐落在县姜各庄镇西海东村加油站土地及地上建筑物进行评估。唐山天勤资产评估有限公司分别作出唐勤评报字〔2016〕第005号、唐勤评报字〔2016〕第023号拟拍卖部分资产资产评估报告书，评估结果分别为241.13万元、25.75万元。
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      本院经审理查明的事实与一审判决认定的事实一致，本院予以确认。
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      综上所述，一审判决第一判项确认某县政府为刘某新建加油站的选址行为违法，结果并无不当。一审判决第二判项判决某县政府赔偿因其选址行为违法给刘某造成的财产损失2956256.1元，属认定事实错误。某县政府依法应赔偿刘某损失共计1895316元（新建加油站地上建筑物和设备的投入1644316元＋工人工资200000元＋土地承包费50000元＋唐山市成品油协会会费1000元＝1895316元）。一审判决第三判项确认刘某不再享有乐国用（2010）第041号、乐国用（2010）第××号国有土地使用证所涉国有土地使用权，刘某所建加油站及地上附属物应归某县政府所有，超出了原告诉讼请求的范围，有违“不告不理”的原则。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）、（二）项、第七十六条的规定，判决如下：
       一、维持唐山市中级人民法院（2018）冀02行初85号行政判决第一项，即某县政府为刘某新建加油站的选址行为违法；
       二、撤销唐山市中级人民法院（2018）冀02行初85号行政判决第三项，即刘某不再享有乐国用（2010）第041号、乐国用（2010）第××号国有土地使用证所涉国有土地使用权，刘某所建加油站及地上附属物应归某县政府所有；
       三、某县政府于本判决生效之日起两个月内赔偿刘某1895316元。
       一、二审案件受理费各50元由上诉人某县政府负担。