《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》新闻发布会

[李广宇]：

女士们、先生们，各位记者朋友们，大家上午好。欢迎参加最高人民法院新闻发布会，今天将要发布的是《最高人民法院关于审判行政协议案件若干问题的规定》，我们很荣幸地邀请了最高人民法院行政庭庭长黄永维先生，副庭长梁凤云先生，出席今天的新闻发布会。

 

[10:01:00]

[李广宇]：

首先请黄永维庭长介绍《最高人民法院关于审判行政协议案件若干问题的规定》的起草背景和主要内容。

 

[10:01:39]

[黄永维]：

各位记者朋友：

 

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》已于2019年11月12日经最高人民法院审判委员会第1781次会议讨论通过，并于今天正式发布。这部司法解释是在全国上下认真学习贯彻党的十九届四中全会精神之际，最高人民法院通过的一部重要的司法解释。这部司法解释的发布，将对切实保障人民群众在行政协议中的合法权益、推进法治政府诚信政府建设、优化法治化营商环境、提高政府行政治理能力、推进人民法院行政审判工作产生积极的、深远的影响。下面，我就这部司法解释的起草情况、主要内容和贯彻执行作一简要的介绍和说明。

 

[10:03:29]

[黄永维]：

一、行政协议解释的起草过程

 

行政协议是新时代中国特色社会主义市场经济的不断发展的必然产物，是现代行政管理活动发生重大变革的重要体现，是公众社会治理参与权和公共资源分享权的必然结果，是现代社会服务行政、给付行政等发展理念的具体体现。行政机关通过与公民、法人或者其他组织协商签订的协议，一方面充分发挥了市场在资源配置中的决定性作用，让一切生产要素在公开、公平、公正的程序中竞争，另一方面能够更好发挥政府的职能作用， 让社会资本潜力充分释放，更好地实现行政管理和公共服务目标。对于行政协议，中共中央、国务院《关于完善产权保护制度依法保护产权的意见》突出强调了要“完善政府守信践诺机制”“大力推进法治政府和政务诚信建设，地方各级政府及有关部门要严格兑现向社会及行政相对人作出的政策承诺，认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同，不得以政府换届、领导更替等理由违约毁约，因违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任”。人民法院通过对行政协议案件的审理，有助于推动政府“放管服”改革，有助于加快政府职能转变，有助于创新行政管理方式，有助于改善营商环境，有助于推动社会主义市场经济更有效率、更加公平、更可持续发展，有助于推进法治政府和服务型政府，有助于国家治理体系现代化和国家治理能力现代化。

 

[10:05:03]

[黄永维]：

2014年11月1日，第十二届全国人大常委会第十一次会议通过了《关于修改的决定》，并自2015年5月1日起施行。修改后的行政诉讼法将行政协议纳入行政诉讼的受案范围，并明确规定了行政协议案件的裁判方式。2015年4月20日，最高人民法院审判委员会第1648次会议通过了《最高人民法院关于适用若干问题的解释》，该司法解释中用6个条文，就行政协议案件审理的相关内容作了进一步明确。这一司法解释对于正确理解和适用新修改的行政诉讼法，特别是正确审理行政协议案件起到了积极的推动作用。

 

[10:06:04]

[黄永维]：

但是，上述司法解释是为了配合修改后的行政诉讼法的实施制定的，就涉及行政协议案件的主要问题作了规定，还远远不能满足司法实践的需要。由于行政协议是一种特殊的行政管理活动，既具有行政管理活动“行政性”的一般属性，同时也具有“协议性”的特别属性。考虑到行政协议案件的审理与一般行政行为案件的审理规则不同，需要通过司法解释作出比较详细和科学的规定，从2016年开始，最高人民法院正式启动行政协议司法解释的起草工作。在起草过程中，我们根据行政诉讼法的规定，以2015年《适用解释》规定的行政协议内容为基础，开展了多形式、多层次的调研。在起草过程中，为了确保司法解释的质量，我们广泛征求和听取了全国人大法工委、司法部、最高人民检察院、中华全国律师协会和中国法学会行政法学研究会的意见建议；为了确保司法解释切合行政管理实际，征求了国家发改委、财政部、原国土资源部、住建部、国家卫计委、教育部等30余个部委的意见建议；为了确保司法解释满足司法实践需要，我们先后在浙江、陕西、北京、南京、上海、沈阳等地开展了十余次调研活动，听取了各高级法院的意见，特别是深入听取了部分中、基层人民法院一线法官的意见建议；为了确保司法解释符合行政协议基本理论，我们多次听取民法学界和行政法学专家教授的意见建议。从征求意见的范围来看，本次司法解释征求意见是行政审判领域范围最广的一次。

 

[10:08:06]

[黄永维]：

在充分沟通和讨论的基础上，经过近三年的广泛深入调研，实务界和法学界有关行政协议的共识越来越多，在归纳、总结和研究分析各种意见的基础上，前后形成了司法解释稿共计24稿。经过多次修改，最终形成行政协议司法解释送审稿，并由最高人民法院审判委员会讨论通过。

 

[10:09:22]

[黄永维]：

二、起草行政协议司法解释的基本原则

 

在起草司法解释的过程中，我们始终坚持了以下基本原则：

 

[10:10:00]

[黄永维]：

一是，始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导思想。在起草过程中，我们始终坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，始终把贯彻落实党的十八大、十九大精神摆在突出位置。特别是，认真落实人民主体地位，践行全心全意为人民服务根本宗旨，切实保障人民群众在土地房屋征收征用补偿等行政协议案件的合法权益，为人民群众提供更便捷、更高效、更优质的司法救济，不断满足人民群众日益增长的多元司法需求。同时，始终把贯彻落实行政诉讼法的最新规定放在重要位置，监督促进行政机关在订立、履行、变更、终止行政协议中行使行政优益权的行为，扎紧行政权力规范运行的“制度笼子”，大力推进社会主义法治政府建设。

 

[10:10:59]

[黄永维]：

二是，始终坚持以推动建立完善政府践信守诺机制为重要目标。中央多次提出要完善政府守信践诺机制。政府守信践诺机制是社会诚信建设的重要基石。司法解释着眼于加强政府诚信建设，确保行政机关按照行政协议约定，严格兑现向社会及行政相对人依法作出的政策承诺，确保行政机关认真履行在招商引资、政府与社会资本合作等活动中与投资主体依法签订的各类合同；确保因以政府换届、领导人员更替等理由违约毁约侵犯合法权益的，要承担法律和经济责任；确保因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要改变政府承诺和合同约定的，对企业和投资人因此而受到的财产损失依法予以补偿，推动责任政府、诚信政府建设落到实处。

 

[10:11:59]

[黄永维]：

三是，始终坚持以强化产权保护为根本目标。完善产权保护制度是坚持和完善社会主义基本经济制度、完善社会主义市场经济的内在要求。中央明确提出要“完善产权保护制度”。司法解释根据行政诉讼法的规定，切实保护各种所有制经济产权和合法利益，保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公开公平公正参与市场竞争、同等受到法律保护；严格把握政府解除行政协议的条件，确保政府依法依约履行协议义务；明确因行政机关违约的充分赔偿和因国家利益需要的充分补偿原则，确保行政协议案件中当事人产权利益得到有力保护。

 

[10:12:57]

[黄永维]：

四是，始终坚持以保障民营经济和社会资本合作方的合法权益为重要职责。民营经济是推动社会主义市场经济发展的重要力量，是推进供给侧结构性改革、推动高质量发展、建设现代化经济体系的重要主体。司法解释明确了矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议、符合本解释规定的政府与社会资本合作协议属于行政协议，将这类协议纳入行政诉讼规制的范畴；明确了参与招标、拍卖、挂牌等竞争性活动的市场主体的行政诉讼原告资格；等等。通过这些规定，推动实现平等保护产权，努力营造公平的竞争环境，切实保障民营企业和社会资本合作方的合法权益。

 

[10:13:58]

[黄永维]：

五是，始终坚持以优化营商环境为重要使命。优化营商环境是不断解放和发展社会生产力，加快建设现代化经济体系、推动高质量发展的重要机制条件。中央高度重视优化营商环境工作。司法解释坚持依照行政诉讼法的规定，结合国务院《优化营商环境条例》等规定，对被诉行政行为进行合法性审查，对政府违约行为进行合约性审查，监督政府诚实守信，确保“放管服”改革的顺利推进，营造鼓励民营经济和社会资本创业、创新的土壤，为经济发展培育稳健持久的内生增长动力。

 

[10:14:43]

[黄永维]：

三、行政协议司法解释的主要内容

 

行政协议司法解释全文共29条。主要规定了以下几个方面的内容：

 

[10:15:11]

[黄永维]：

（一）明确行政协议的定义和范围，切实保障行政协议当事人的合法权益

 

——明确了行政协议的内涵。司法解释第1条规定，行政机关为了实现行政管理或者公共服务目标，与公民、法人或者其他组织协商订立的具有行政法上权利义务内容的协议，属于行政诉讼法第十二条第一款第十一项规定的行政协议。根据这一规定，行政协议包括四个要素：一是主体要素，即必须一方当事人为行政机关；二是目的要素，即必须是为了实现行政管理或者公共服务目标；三是内容要素，协议内容必须具有行政法上的权利义务内容；四是意思要素，即协议双方当事人必须协商一致。通过对行政协议内涵的规定，明确行政协议与民事合同之间的区别。

 

——明确规定了行政协议的范围。行政诉讼法规定，政府特许经营协议、土地房屋征收补偿协议等协议属于行政协议范围。司法解释对除上述两类协议之外的类型进行了列举。主要包括：矿业权出让协议等国有自然资源使用权出让协议；政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议；符合司法解释规定的政府与社会资本合作协议等等。通过对国有自然资源使用权出让协议的审理，将有效解决过去一段时间，国有自然资源领域政府不履约、不监管、权力寻租等乱象，确保国有资产等国家利益得到有力保护；通过对政府投资的保障性住房的租赁、买卖等协议，将有力保障城市低收入群体的“房子是用来住的”合法权益；通过对政府与社会资本合作协议的审理，将有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感，有利于营造公平竞争环境，有利于非公有制经济健康发展。

 

——明确排除了行政机关的内部协议、人事协议。为了准确把握行政协议的范围，司法解释进一步规定，对于行政机关之间因公务协助等事由而订立的协议、行政机关与其工作人员订立的劳动人事协议，不符合行政协议的基本要素，不属于人民法院行政诉讼受案范围。

 

[10:18:06]

[黄永维]：

（二）明确行政协议诉讼主体资格，保障当事人诉讼权利

 

——明确了行政协议诉讼原告资格。行政协议往往涉及国家利益和社会公共利益，往往涉及行政管理目标的实现。因此，在行政协议订立过程中，需要遵循“公开、公平、公正”的行政法原则。行政协议案件中，行政协议的订立和履行不仅涉及到协议当事人的权利义务，也涉及到行政协议当事人之外的利害关系人的权利义务。司法解释根据行政诉讼法的规定，规定了行政协议中的利害关系人的原告资格，不局限于民事合同的相对性原则。为了保证公平竞争权人在行政协议订立中的权益，规定了公平竞争权人的原告资格；为了保障被征收、征用人、公房承租人等弱势群体的实体权益，规定了用益物权人和公房承租人的原告资格。

 

——明确了行政机关的被告资格。基于行政协议诉讼“民告官”的定位，司法解释规定，因行政协议的订立、履行、变更、终止等产生纠纷，公民、法人或者其他组织作为原告，以行政机关为被告提起行政诉讼的，人民法院应当依法受理。人民法院受理行政协议案件后，被告就该协议的订立、履行、变更、终止等提起反诉的，人民法院不予准许。

 

[10:20:03]

[黄永维]：

（三）坚持行政协议诉讼的全面管辖原则，确保案件公正审理

 

行政协议诉讼既包括了行政机关行使行政优益权的行政行为诉讼，也包括了行政机关不依法履行、未按照约定履行协议义务的违约诉讼。司法解释针对不同的诉讼请求，确立了不同的审理规则。

 

——明确行政协议诉讼种类。为了便于当事人提起行政协议诉讼，司法解释根据行政诉讼法的规定，明确了行政协议诉讼的具体种类，主要包括：请求判决撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法；请求判决行政机关依法履行或者按照行政协议约定履行义务；请求判决确认行政协议的效力；请求判决行政机关依法或者按照约定订立行政协议；请求判决撤销、解除行政协议；请求判决行政机关赔偿或者补偿；等等，基本上包括了所有的行政协议类型，确保当事人的合法诉求在行政诉讼中得到全面实现。

 

——明确不同诉讼类型的举证责任。司法解释根据当事人的不同诉求，结合行政机关在行政协议中的地位，区别情况规定了举证责任。被告对于具有法定职权、履行法定程序、履行相应法定职责以及订立、履行、变更、解除行政协议等行为的合法性承担举证责任；原告主张撤销、解除行政协议的，对撤销、解除行政协议的事由承担举证责任；对行政协议是否履行发生争议的，由负有履行义务的当事人承担举证责任。

 

[10:21:46]

[黄永维]：

（四）坚持对行政机关行使优益权行为的合法性审查，确保行政机关“法无授权不可为”原则落实

 

——明确对行政优益权行为的合法性审查。司法解释坚持对被诉行政行为合法性进行审查，明确规定，人民法院审理行政协议案件，应当根据行政诉讼法第70条的规定对被告订立、履行、变更、解除行政协议的行为是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责进行全面的合法性审查，不受原告诉讼请求的限制。

 

——明确对行政优益权行为的裁判方式。针对行政机关作出的单方变更、解除行政协议等行使优益权的行为，司法解释规定了不同的裁判方式：在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出变更、解除协议的行政行为后，原告请求撤销该行为，人民法院经审理认为该行为合法的，判决驳回原告诉讼请求；给原告造成损失的，判决被告予以补偿；被告行使行政优益权的行为违法的，人民法院判决撤销或者部分撤销，并可以责令被告重新作出行政行为；被告行使行政优益权的行政行为违法，人民法院可以判决继续履行协议、采取补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

 

——明确行政机关依法行使行政职权造成损害的补偿。对于合法的行政行为造成损害的，行政机关应当依法补偿。司法解释规定，被告或者其他行政机关因国家利益、社会公共利益的需要依法行使行政职权，导致原告履行不能、履行费用明显增加或者遭受损失，原告请求判令被告给予补偿的，人民法院应予支持。

 

[10:24:22]

[黄永维]：

（五）依法确认行政协议的效力，确保国家利益、社会公共利益和私人合法权益的平衡

 

——明确行政协议无效情形。司法解释结合行政协议的特点，结合行政诉讼法关于无效行政行为的规定，对行政协议无效的情形作了明确。行政协议存在重大且明显违法情形的，人民法院应当确认行政协议无效；人民法院可以适用民事法律规范确认行政协议无效；行政协议无效的原因在一审法庭辩论终结前消除的，人民法院可以确认行政协议有效。

 

——明确行政协议效力待定情形。司法解释规定，法律、行政法规规定应当经过其他机关批准等程序后生效的行政协议，在一审法庭辩论终结前未获得批准的，人民法院应当确定该协议不发生效力；行政协议约定被告负有履行批准程序等义务而被告未履行，原告要求被告承担赔偿责任的，人民法院应予支持。

 

——明确行政协议可撤销情形。司法解释参照合同法等民事法律规范的规定，规定了行政协议可撤销的情形。司法解释规定，原告认为行政协议存在胁迫、欺诈、重大误解、显失公平等情形而请求撤销，人民法院经审理认为符合法律规定的可撤销情形的，可以依法判决撤销该协议。

 

——明确行政协议解除情形。司法解释规定，原告请求解除行政协议，人民法院认为符合约定或者法定解除情形且不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益的，可以判决解除该协议。

 

[10:26:19]

[黄永维]：

（六）坚持行政协议充分赔偿原则，确保行政协议当事人实体权益实现

 

——明确了行政协议的给付判决。为了确保行政协议当事人实际权益，回应当事人实质诉求，司法解释规定了具体给付判决。司法解释规定，被告未依法履行、未按照约定履行行政协议，人民法院可以依法判决被告继续履行，并明确继续履行的具体内容；被告无法履行或者继续履行无实际意义的，人民法院可以判决被告采取相应的补救措施；给原告造成损失的，判决被告予以赔偿。

 

——明确了行政协议违约责任。行政机关违约的，应当充分赔偿当事人的实际损失。司法解释规定，原告要求按照约定的违约金条款或者定金条款予以赔偿的，人民法院应予支持。被告明确表示或者以自己的行为表明不履行行政协议义务，原告在履行期限届满之前向人民法院起诉请求其承担违约责任的，人民法院应予支持。

 

——明确了行政协议案件中的诉讼类型转换。行政协议诉讼是公法诉讼，具有维护国家利益和社会公共利益的客观诉讼性质。司法解释规定，原告以被告违约为由请求人民法院判令其承担违约责任，人民法院经审理认为行政协议无效的，应当向原告释明，并根据原告变更后的诉讼请求判决确认行政协议无效；因被告的行为造成行政协议无效的，人民法院可以依法判决被告承担赔偿责任。原告经释明拒绝变更诉讼请求的，人民法院可以判决驳回其诉讼请求。

 

[10:28:16]

[黄永维]：

（七）规范行政协议案件的强制执行，确保国家利益、社会公共利益及时实现

 

基于行政协议诉讼“民告官”的定位，行政机关认为行政相对人不依法、不依约履行行政协议的，可以根据行政诉讼法和行政强制法的规定，向人民法院申请强制执行。主要包括两种情形：

 

——以行政机关作出的履行协议决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。如果行政协议的行政相对人未按照协议履行，行政机关可以作出相应的履行协议行政决定。如果相对人未申请行政复议或者提起行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以将该行政决定作为执行名义向人民法院申请强制执行。

 

——以行政机关作出的处理决定作为执行名义，向人民法院申请强制执行。如果法律、行政法规规定行政机关对行政协议享有监督协议履行的职权，行政机关可以对不履行协议的行政相对人作出处理决定。如果行政机关依法作出行政决定后，行政相对人未申请行政复议或者其他行政诉讼，且仍不履行，协议内容具有可执行性的，行政机关可以向人民法院申请强制执行。

 

需要明确的是，人民法院审理行政协议案件，一般遵循实体从旧，程序从新原则，对于2015年5月1日之前订立的行政协议发生纠纷的，适用当时的法律、行政法规及司法解释；当时的法律、行政法规及司法解释没有规定的，可以适用行政诉讼法和本司法解释。

 

[10:30:24]

[黄永维]：

以上是我对行政协议司法解释主要内容的介绍。下一步，人民法院将进一步贯彻党中央的各项部署和要求，严格按照行政诉讼法的规定，公正审理好行政协议案件这一新类型案件，进一步推进诚信政府法治政府建设，进一步推进政府治理能力现代化，进一步强化产权保护力度，让人民群众在每一起行政案件中感受到公平正义！

 

[10:31:04]

[黄永维]：

此外，本次发布的案例属于参考案例，与以往发布的典型案例有所不同。供大家参考。

 

谢谢大家！

 

[10:31:24]

[李广宇]：

谢谢黄永维庭长。行政协议是个新事物，这部司法解释的专业性也比较强，请各位记者朋友结合今天发布的司法解释内容进行提问。

 

[10:32:10]

[中央广播电视总台记者]：

刚刚发布中提到，这个司法解释在起草时的一个原则就是推动完善政府的守信践诺机制。请问，具体司法解释中做了哪些针对性的规定？

 

[10:49:20]

[梁凤云]：

行政协议作为现代行政管理方式的一种重大变革，已经被世界各国所采用。行政协议一方面要坚持依法行政，法无授权不可为，另一方面也要强调行政机关与相对人之间的平等自愿和诚实守信。在行政协议案件当中，对行政机关的要求有两个方面：一方面要合法，另一方面要合约。人民法院在审理行政协议案件的时候就要相应的，既要对行政机关行使优益权的行政行为进行合法性审查，也要对行政机关是不是按照法定或者约定履行行政协议的义务进行合约性审查，人民法院通过对行政协议的合约性审查可以防止出现行政机关强迫缔约、随意违约和恶意毁约等违反诚实信用的行为。应当说，这个司法解释虽然只有29条，但是它的内容含量是比较丰富的，可以说绝大多数的规定都涉及到政府守信践诺机制的规范。下面我就司法解释当中的一些主要针对性规定给大家作一介绍，主要包括三个方面：

 

第一，司法解释明确了对行政协议案件的全面管辖的原则。什么叫“全面管辖”呢？过去对行政行为的案件审查是一种有限的审查，是一种列举性的审查，只对行政行为的合法性进行审查。这次行政协议的司法解释，根据行政诉讼法的授权，首先明确了要继续对行政机关在行政协议案件当中行使优益权的行为进行司法监督，比如行政机关可以在行政协议的履行过程当中行使不同于相对人的一些权力，这叫“行政优益权”。对这个行为，由于它是一种公权力的行为，必须要接受司法监督。另一方面，我们也要对政府已经约定了的一些协议义务进行审查，要审查它是不是按照法律的规定履行了，是不是按照合同的约定履行了，进行合约性审查。因此，我们在司法解释当中对人民法院可以审理哪些行政协议的纠纷进行了全面的列举，既包括撤销诉讼，又包括给付诉讼，还包括确认诉讼。也就是说，人民法院对行政协议案件的所有纠纷都是可以进行监督和审查的，通过这样的审理一方面要监督行政机关依法行使行政职权，同时也要促进行政机关守信践诺，忠实的按照协议的约定来履行协议义务。

 

第二，我们又突出地强化了对行政机关优益权的司法监督。行政机关在行政协议当中不仅仅是作为行政主体的地位而存在，同时也是作为行政协议一方的缔约方存在。在行政协议当中要履行协议所约定的内容，同时还要严格按照法律规定来行使行政优益权，因为行政优益权很重要，行政机关在行使这个权利的时候一定要审慎行使、依法行使，法无授权不可为。正因为如此，我们在行政协议司法解释中又做了进一步针对性的规定，对于行政机关行使行政优益权的行政行为要实行合法性监督，如果违法了，法院要判决撤销，判决行政机关重做，判决行政机关履行法定职责，判决行政机关的行政行为确认无效等等。经过审查，如果我们认为行政机关行使行政优益权的行为是合法的，我们会确认它合法，并且如果对原告的财产造成的一些损失，我们还可以判决予以补偿。如果你是违法造成损失的，那就要赔偿，合法造成损失的，也要进行补偿。

 

第三，我们又细化了行政机关在行政协议案件当中的违约责任。行政诉讼法规定的行政机关在行政协议当中的责任有两种，一种是侵权责任，如果行政机关行使优益权的行为对当事人造成了损失，那就有侵权责任，要进行侵权赔偿，如果行政机关不依法履约，未按照约定履约，就要承担合同法上的违约责任，我们根据行政诉讼法的这个规定，对行政诉讼法相关的条文进行了细化。行政诉讼法对于行政机关违约的责任进行了明确，包括行政机关如果违约的话，你要采取相应的补救措施，要给予当事人赔偿，等等。这些都是违约责任的规定。我们在司法解释当中进一步规定，如果双方当事人，行政机关和行政相对人约定了违约金条款和定金条款，但是行政机关违约了，怎么办？我们可以按照合同法等民事法律规范的规定，要求行政机关承担相应的违约责任。如果行政机关和行政相对人之间所约定的违约金过分地高于自己损失的，人民法院可以依职权进行审查，因为人民法院要审查行政机关和相对人之间的违约金条款是不是违反了国家利益和社会公共利益，根据合同法以及相关司法解释的规定，人民法院可以对违约的责任做出判断，并且做出调整。

 

谢谢。

 

[10:49:39]

[新京报记者]：

刚才介绍了行政协议的类型和界定，但是对于普通百姓来说行政协议还是比较陌生，能不能介绍一些与老百姓密切相关的行政协议的类型呢？谢谢。

 

[10:55:11]

[梁凤云]：

行政诉讼法对于行政协议的类型做了列举，主要包括政府特许经营协议和土地房屋等征收征用补偿协议，行政诉讼法还规定了这些行政协议是不完全的列举，除了这两类有名协议之外，还包括其他的无名协议。对于哪些是无名协议，在司法实践当中有不同的理解，其中有相当多的行政协议类型涉及到老百姓的切身利益。我简单地列举三类：

 

第一类，土地房屋征收征用补偿协议。这类案件目前在行政案件当中占了相当大的比例，如果老百姓认为行政机关在土地房屋等征收征用补偿过程中的行使了行政优益权的行为，或者认为行政机关违约可以向人民法院提起诉讼。人民法院通过对这类案件的审理，一方面要对行政机关在征收征用补偿和拆迁工作当中的相关工作予以规范，另一方面也要保障这些被征收人和弱势群体的土地房屋等不动产的权益。这是第一类，我们经常见到的。

 

第二类，政府投资的保障性住房的租赁买卖等协议。比如说我们常见的，经济适用房的租赁买卖协议，廉租房以及其他保障性住房的协议。这类行政协议实际上政府为了推行福利政策与相对人签订的由政府投资建设的一些保障性住房的租赁和买卖协议，它的目的是在于保障低收入人群的住房权益，它具有很强的福利行政的性质。人民法院通过对这一类案件的审理，一方面会推动国家福利政策的推行，另一方面也会有力地保障城市低收入人群“房子是用来住”的合法权益。

 

第三类，我们也经常见到的是政府与社会资本合作协议，就是我们经常讲的公私合作协议、PPP合作协议。这类协议是什么？是行政机关利用社会资本进行相关的基础设施等投资合作的协议，这类协议对国民经济的发展影响巨大。我们考虑到，政府与社会资本合作协议一般情况下是以合同群的方式存在的，它在很多情况下表现为是行政协议，但是在个别的情况下又体现为民事合同。所以我们在司法解释里明确规定，对于符合本司法解释规定的行政协议定义的政府与社会资本合作协议、PPP协议是属于行政协议的范围，我们通过对这类协议的审理，能够达到有利于保障国家利益和社会公众利益，有利于保障社会资本方参与公私合作的积极性和安全感，也有利于营造公平、公正的竞争环境。

 

谢谢。

 

[10:59:40]

[中央广播电视总台央视记者]：

修改后的行政诉讼法将行政协议纳入了行政诉讼受案范围之后，有一些地方出现一种现象，对于一些界定不清晰的协议案件，民事诉讼和行政诉讼均不受理，甚至出现了相互“踢皮球”的情况，请问此次发布的司法解释对于这种现象做出了哪些针对性规定？谢谢。

 

[11:00:59]

[梁凤云]：

修改后的行政诉讼法明确地将行政协议纳入到了行政诉讼受案范围。我们知道，行政协议既有行政性的一面，也有合同性、协议性的一面，这就导致我们在界定和区分行政协议和民事合同当中会存在的难度和困难，所以个别地方法院对于一些界定不明、合同属性不清的协议案件出现了“民事推行政、行政推民事”的现象，这种现象是不利于保障当事人诉讼权利的，同时也不利于人民法院良好形象的树立。因此，我们在司法解释当中做了两个方面的规定：

 

第一方面，明确规定了推定管辖制度。这个制度是一个新型的诉讼制度，基于我国审理民事合同案件和行政协议案件都是一般由普通法院来审理，普通法院里有民事审判庭和行政审判庭，如果民事审判庭生效的裁定、生效的法律文书认为涉案的协议属于行政协议不予立案、驳回起诉的，当事人再次向人民法院提起诉讼，怎么办？行政审判的部门能不能再以他认为是一个民事合同再推出去呢？不可以。这种情况下，司法解释明确规定要尊重当事人路径的选择权，确保当事人的合同权益能够得到及时有效的救济。如果生效的民事裁定，以它不属于民事合同为由，裁定不予受理或者驳回起诉的，人民法院行政审判部门应当依法受理、依法立案，从而大大减少不同的审判部门之间“踢皮球”的情况。

 

第二方面，明确了选择管辖制度。行政诉讼的管辖和民事诉讼的管辖有很大不同，在民事诉讼法当中明确规定了对于合同纠纷既可以由原告所在地、被告所在地、合同履行地、合同订立地、合同标的物所在地等等不同法院管辖，那么，有不同的管辖法院，当事人可以进行选择，但是行政诉讼由于它主要的架构是以行政行为为诉讼类型，所以基本上是由原告所在地和被告所在地作为管辖法院的标准。我们为了充分地保障行政协议当事人的合法权益，充分地保障他的救济权利，充分保障他选择管辖法院的权利，我们参照民事诉讼法等民事法律规范的规定，除了在原告的所在地和被告所在地之外，我们另行增加了协议的订立地、履行地和标的物所在地法院的管辖标准。通过这样的规定，我们力求能够减少行政干预，充分地保障民营企业在内的行政相对人在行政协议案件当中的一些合法权益，并且营造良好的营商环境。

 

谢谢。

 

[11:04:28]

[北京青年报记者]：

刚才您提到了行政相对人不履行行政协议义务时，行政机关应该通过非诉行政执行程序来予以救济的两种情形，请问行政协议是否可以直接申请法院非诉行政执行？谢谢。

 

[11:05:56]

[梁凤云]：

这个问题也是本次司法解释制定当中的一个重要问题。我们知道，行政诉讼一般又俗称为“民告官”，行政诉讼就是老百姓告政府的诉讼，在行政诉讼里能不能政府告老百姓呢？这是一个值得探讨的问题。这次司法解释当中继续坚持了行政诉讼法的规定，继续遵循了被告恒定的原则，在行政协议司法解释当中明确了它的原告资格是赋予了行政相对人的，被告是行政机关及其法律法规授权的组织，我们仍然坚持了行政诉讼法的规定。有的观点提出来，如果行政机关不能提起诉讼，那通过什么途径来救济自己的权益呢？这确实是一个重大的问题。根据行政诉讼法的规定，当事人救济权利有两个渠道，一个渠道是当事人可以通过行政诉讼的渠道来予以救济，另外一个渠道是专门赋予行政机关的救济渠道，也就是行政非诉执行机制。这个机制，意味着如果行政机关做出一个行政行为之后，当事人不履行，也不提起诉讼，也不提起复议，怎么办呢？行政机关可以依照行政诉讼法和行政强制法的规定申请人民法院来强制执行，这个救济渠道是一个独特的救济渠道。

 

因此，我们按照行政诉讼法和行政强制法的规定，在行政协议的司法解释当中就这两种情形做了规定。首先，行政机关如果要救济自己的权利，他必须有一个行政处理的决定，如果当事人还不履行，就可以拿着这个处理决定向人民法院申请强制执行。怎么做出这样的行政处理决定呢？有两类：一类是行政机关可以做出要求行政相对人履行行政协议的决定，这个决定就由当事人不履约的状态转化成为行政行为，这是第一种情形。第二种情形是如果法律或者行政法规明确规定了行政机关对于行政协议具有监督指挥的权利和监督履行的权利，这种情况下行政机关就可以做出要求行政相对人履行协议的决定，这样又把当事人不履约的状态转换成了行政处理决定，转换成了行政行为，转换成了执行名义。在这两种情况下，行政机关可以根据行政强制法、行政诉讼法的规定申请强制执行。如果人民法院经过审查认为，行政机关的申请内容是明确的，并且具有可执行的内容，人民法院就可以准予强制执行，从而来救济行政机关在合同当中的权益，从而保障国家利益和社会公共利益。

 

需要注意的是，今后对于行政机关能不能通过行政诉讼途径来救济自身的权益？这个问题我们将继续探索，条件成熟时我们再做统一规定。谢谢。

 

[11:08:26]

[李广宇]：

提问环节到此结束。感谢黄永维庭长和梁凤云副庭长的发布和解答，感谢各位记者朋友的出席，今天的新闻发布会到此结束，谢谢大家。