政企纠纷律师：如何应对拆迁方提出的“责令停产停业”

专注征地行政的 北京楹庭律师事务所

在行政过程中，很多企业对企业用地、房屋等了解不够，造成很多企业在行政中和行政方提供的内容对不上，造成企业无法估算补偿，最后拿到补偿低。北京楹庭律师事务所主任、政企纠纷法律研究专业律师董国女律师通为大家解析：

企业主在遭遇拆迁时，常常会面临拆迁方或者村委会甚至镇政府实施的一种“围魏救赵”的策略：他们并不主动与被拆迁企业协商或商谈拆迁补偿事宜，也不催促限期搬迁或限期签约，而是以“治理环境”、“厂区整顿”、“预备拆迁工作”为理由，单纯要求企业主间歇性地或持续性地停产停业，或间歇性地停水断电。

对方常常回避这些停产停业与拆迁行为之间的关系，从而使被拆迁的企业主不知何处申诉，不得不默默承担其中的经济损失，进而逼迫企业主主动接受低价补偿，甚至主动搬离被拆迁的地块。

大多数企业主对于这类带有公权力背景的机关所做的要求无法准确区分其行为性质及合法性，便也常常束手就擒或者是暴力抗拒.前者无疑是放

纵了拆迁方的违法行为，被其摆布;而后者也常常“搞了大新闻”，突破底线，导致自己也陷于违法境地从而败居下风。

那么，被拆迁企业如何游刃有余地应对拆迁方的这种策略呢?

被拆迁企业想要处理好强加在自己身上的“停产停业”，首先要明白其性质。

从行政法角度，依字面意思，镇政府及其他部门所做的“责令停产停业”的性质可能有两种类型：一是标准的“责令停产停业”，属于行政处罚，指公民、法人或其他组织违反的行政管理秩序所受到的行政主体做出的制裁。

而由于责令停产停业是仅仅比暂扣、吊销执照和许可证行政拘留这两种处罚手段轻，因此，法律上对于责令停产停业的实施作出了限制。

另一种是广义上的责令停产，属于行政强制措施，是为了制止违法行为、避免危害发生而对企业做出的强制性限制。

首先，如果属于行政处罚，按《行政处罚法》规定，仅有法律、法规和地方性法规可以创设责令停产停业的行政处罚。

即便是部门规章和地方性规章都不能创设“责令停产停业”这项处罚。

而如果其性质属于行政强制措施，则按照《行政强制法》规定，也仅能由法律与法规进行创设。

举重明轻，更低一级的区政府、区部门、镇政府都无法自行用各类名目的红头文件来创设“责令停产停业”这一行为。

其次，无论是行政处罚还是行政强制，都有法定实施程序。

如果是属于行政处罚，则必须出具行政处罚决定书，而且必须告知当事人有要求听证的程序，当事人要求听证的，行政机关应当举行听证。

如果是行政强制措施，则按法律规定其强制措施不得委托其他机关或单位执行，因此拆迁单位、镇政府甚至村委会绝不可能成为被委托执行强制措施的对象。

且行政强制措施的执法人员必须具备相应资格。

被拆迁企业可以要求执行人员出具相关身份证件以考察其程序合法性，行政机关的合同工、临时工是不具有相应执法资质的。

回到具体情况中，以北京为例，可能同被拆迁企业利益相关的有关停产停业的规定，我们大体检索了一下，大致有如下一些，我们逐条分析：

1，《北京市大气污染防治条例》，北京市法规，2014年3月实施。

第九十二条规定：违反本条例第二十一条规定，有关排污单位拒不执行市人民政府责令停产、限产决定的，市环境保护行政主管部门可以查封排污设施，处五万元以上五十万元以下罚款;拒不执行停止工地土石方作业、建筑拆除施工或露天烧烤的应对措施的，由城市管理综合执法部门处一万元以上十万元以下罚款。

而第二十一条规定：在大气受到严重污染，发生或者可能发生危害人体健康和安全的紧急情况时，市人民政府应当及时启动应急方案，按照规定程序，通过媒体向社会发布空气重污染的预警信息，并按照预警级别实施相应的应对措施，包括：责令有关企业停产或者限产、限制部分机动车行驶、禁止燃放烟花爆竹、停止工地土石方作业和建筑拆除施工、停止露天烧烤、停止幼儿园和学校户外体育课等。

有关排污单位应当执行本条第二款规定的应对措施。

以上两段法条出现两处“责令停产、限产”，性质均属于行政强制措施。

但注意，做出这一措施决定的行政机关是市人民政府，即便违反后做出罚款处罚的也必须是市环境保护部门。

现实中，站在拆迁方的镇政府、村委会时常狐假虎威，以环卫旗号，逢雾霾便要一股脑责令所有企业求停产。

而实际情况往往缺乏市政府和市环保部门的授权，或者一些被停产企业往往不在及政府所列排污单位名单中。

这种情况下，企业主最好讲究“斗争策略”，一方面暂时配合相关停产并留存镇政府要求停产的证据，另一方面申请政府信息公开看起要求停产是否有依据。

只要觉察可能属于无上级授权的责令停产，便可针对其违法要求停产这一行政行为提起行政复议或诉讼。

要知道，对于被拆迁方人说，对拆迁方提起的任何复议和诉讼，无论是否有关拆迁事宜，都是日后开始拆迁时有力的谈判筹码。

2.《国务院办公厅关于促进建材工业稳增长调结构增效益的指导意见》，行政法规，2016年5月生效。

在第二节减压过剩产能中提到：(五)淘汰落后产能。

污染物排放达不到要求或超总量排污的，实施按日连续处罚;情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。

能耗超限额的，应在6个月内整改达标;确需延长整改期限的，经申请可延长不超过3个月的期限;逾期仍不达标的，依法关停退出。

产品质量达不到国家强制性标准的，依法查处并责令停产整改，6个月内未整改或整改仍不达标的，依法关停退出。

安全生产标准化和安全生产条件达不到要求的，应立即停产整改，6个月内未整改或整改仍不达标的，依法关停退出。

另外，在第五节“完善支持政策”中提到：

(二十)严格执法监督。

……质检部门要加大建材产品抽检力度，对产品质量不达标的，依法责令整改并予通报;对无证生产水泥的，依法责令停产、处罚并向社会公告。

严格安全生产监督执法，依法查处不具备安全生产条件的建材企业，及时公布建材企业安全生产不良记录“黑名单”信息。

这段法规其实就是当下热门的“落后产能淘汰”的内容。

当然从科学立法角度这类“指导意见”难堪“行政法规”的大任，因为“有批准权的人民政府”这种规定有太大的模糊性。

但这个行政法规明确规定是对水泥熟料、平板玻璃这两个行业产能的调整，因此其他行业是无法类推适用。

3.《国务院关于煤炭行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》、《国务院关于钢铁行业化解过剩产能实现脱困发展的意见》，行政法规，2016年2月实施。

这两部行政法规同与前一项相似，一部针对煤炭行业，一部针对钢铁行业，都属于落后产能淘汰的内容。

核心内容一致，“产品质量达不到强制性标准要求的，依法查处并责令停产整改，在6个月内未整改或未达到整改要求的，依法关停退出。

此处的强制性标准要求也属于政府信息公开申请可查内容，实践中许多基层执法部门自己也不清楚强制标准的具体要求。

我们再查询标准内容后，同样也可以相应的进行复议和诉讼。

另外还有一些针对不同行业的相关行政法规涉及停产停业。

总结来说，责令停产停业属于程度较重的一项行政强制措施或者处罚，相关的行政法律法规多会对其实施设定必要限制，或是要求具备明显的不合格、违法性才施以停产停业，或限制实施主体往往只到区县一级政府部门。

因此，被拆迁企业面临各种旗号的“责令停产停业”，要做好见招拆招的准备，首先看其停产停业行为是否有明文法律法规依据，再看其程序是否规范，即便有明文法规规定，基层办事部门也常常是滥竽充数地将所有企业都框进去，我们只要严格审查其法规实质要求，必能找到其“责令停产停业”法律上的漏洞。

董律师提醒：

行政需要全面专业的知识，需要对全局的把控，需要对法条的合理运用。即使我是一名有10多年诉讼经验的律师，也在不断地学习和更新，才能在一个个案件中冷静地分析并作出正确的判断。而对于非法学的人来说，这是一个庞大的课题，不能仅靠短时间查看几个案例几篇文章几个视频就可以达到的。所以在遇到任何行政问题的时候加以问问律师，在律师的指导下进行专业维权。