拆迁纵论

　论文简述: 强制拆迁的适用空间应该逐渐缩小，直至仅限于在至关重要的公共利益领域甚至消失。即使在这样的公共领域，也要保障强制拆迁对公民个人私权利的伤害降低到最小程度。只有这样，才能充分体现“立党为公，执政为民”，才有利于和谐社会的早日建成。

　　作者 吕国华律师

　　一、城市发展背景下的强制拆迁

　　随着我国的城市发展，基础设施建设和旧城改造使得拆迁成为 各地的一件大事。为了加快城市发展进程，我国的拆迁立法工作也步入快车道。鉴于2003年嘉禾拆迁的惨痛教训， 迅速颁布了《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》《城市房屋拆迁估价指导意见》《关于控制城镇房屋拆迁规模严格拆迁管理的通知》等一系列规范性文件。为了彰显城市发展的优先价值， 拆迁相关立法赋予了强制拆迁的合法性。2001年颁布的《城市房屋拆迁管理条例》对强制拆迁进行了清晰界定，并将这一权力赋予政府和法院两个强势部门。该条例第十七条规定：“被拆迁人或者房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制拆迁。实施强制拆迁前，拆迁人应当就被拆除房屋的有关事项，向公证机关办理证据保全。”这样，政府的房屋拆迁管理部门不但获得了私人财产的定价权，而且获得了申请强制拆迁的权力。

　　每一种权力都应当由其行使的边界，否则，不受制约的权力会危害社会。当拆迁人(多半是开发商，近年来，政府的隶属机构、临时组建单位充当拆迁人的也有不少)和被拆迁人就拆迁房屋的补偿方式等达不成协议时，这一民事纠纷却无法被法院作为民事案件受理。按照最高人民法院的司法解释，如果拆迁双方就拆迁补偿等达不成协议，直接向人民法院提起民事诉讼的，人民法院不得受理。按照我国相关规定，解决这一民事纠纷必须通过政府，由政府进行裁决，从而将私权利之间的冲突升格为公权力和私权利的对决。在我国的现行体制下，公权力相对于私权利享有优先权，在拆迁中，后来加入的公权力强大到几乎不能抗拒的程度，其不但享有私权利对应财产的定价权，而且可以直接强制执行，甚至不需要动用司法权力。这种一方面为拆迁房屋定价，另一方面如果被拆迁人不服，又可以先行强制执行的格局彻底打破了拆迁人和被拆迁人的民法意义上的平等人格，拆迁人由于获得了公权力的护身符，从而在拆迁法律关系中获得了管理者的地位。这也就不难理解，为什么各地拆迁中的“拆迁办”基本上都吸纳了开发商的成员。

　　如果政府能够在裁决中扮演平衡的角色，似乎我们的所有担心都是多余的，为人民服务的宗旨似乎应当让我们安枕无忧。但是政府不同于政府官员，这是不同的两个概念，政府在法理上的以人为本的行政定位并不意味着所有的政府官员都能做到这一点。事实上，政府的权力直接行使者正是政府官员，他们自身的素质决定了政府权力行使的规范程度。联系到近年来在征地拆迁、土地出让、工程招标等领域不断增多的腐败案件，我们不难发现，很多政府官员不但在裁决中没有扮演好平衡的角色，而且基本上和开发商成了利益上的“连体婴儿”。由于开发商相较于被拆迁人具有雄厚的财力，很多唯利是图的政府官员趋之若鹜，纷纷拜倒在人民币下。

　　这些政府官员肆意挥霍着人民赋予的权力，在拆迁中喧宾夺主，酣畅淋漓的发挥着权力的威力，成为拆迁中的主角。律师执业生涯中，我一次次代理被拆迁人协商拆迁补偿事宜，见到更多的是政府官员，他们或者向被拆迁人甚至向专业的拆迁律师宣讲着一知半解、被曲解得面目全非的法律;或者眉飞色舞地劝导我的当事人“识时务者为俊杰”，晓以利害，不要以卵击石;或者干脆挥起大棒，进行恫吓。而最应该作为我们协商对象的开发商却很少出现，或者即使出现也基本上没有发言权。善良的被拆迁人经常把拆迁善良地理解为是私对私的事情，经历之后，才明白原来不是那么简单。当公权力没有在拆迁的私权利冲突中扮演好平衡的角色，而是通过一边倒的支持一种私权利制约另一种私权利，拆迁的公正和公平性就被彻底打破了。

　　强制拆迁也许能够解决一时的城市发展问题，但代价是高昂的。为了推进城市发展进程，不惜牺牲对公民私权利的尊重和保护，甚至肆意践踏基本人权，与建设法治 的目标相距甚远，从长远来看，必将让我们的社会付出惨重的代价!

　　二、强制拆迁合理性驳论

　　如果我们花点时间探讨强制拆迁的法律依据，也许是件有趣的事情。2001年，国务院制定了《城市房屋拆迁管理条例》，作为行政法规，其效力位阶显然低于 人大或者 人大常委会制定的法律，更低于宪法。2007年，《中华人民共和国物权法》的出台，从法律的层面宣告了对强制拆迁的限制。按照物权法的规定，只有为了公共利益，才可以征收个人的住宅，言外之意，为了商业利益，不可以征收个人的住宅。因此，强制拆迁最多只能存在于公共利益层面，否则，非为公共利益，不得征收个人住宅，更不得实施强制拆迁。然而，商业利益层面的强制拆迁并没有因为物权法的规定而烟消云散，放眼中国，为了建设商品房、商业大楼等商业利益实施强制拆迁的仍不在少数。

　　物权法在拆迁领域被冷落，与物权法的相关规定不具体有关系，与我国当前的法治状况更有关系。宪法其实早就否定了强制拆迁，无论是关于公民个人合法私有财产不受侵犯的规定，还是关于保障人权的规定，都是与强制拆迁水火不相容的。然而宪法司法化的滞后，让我们看到的是，几乎没有哪个法院在审理拆迁纠纷案件中援引具有最高效力的宪法条款，即使物权法，对于大多数审理拆迁纠纷案件的法官来说，也似乎根本不值一提。按照我国立法法的规定，强制拆迁从一“出生”就是非法的。因为，我国立法法规定征收非国有财产必须制定法律。这里的法律显然是指狭义上的 人大或者 人大常委会制定的法律，而绝非国务院制定的行政法规。如果说，地方政府在非法拆迁、野蛮拆迁中表现拙劣，那么，中央政府在立法方面已经开了违法的先例。

　　从应然意义上讲，我国是一个人民当家作主的 ，集体利益至上是我们一贯宣扬的理念。为了个人利益牺牲集体利益是可耻的观念在我国已经根深蒂固。为了给强制拆迁的合理性辩护，有的人不惜扛起集体利益的大旗。强制拆迁真的有利于保护集体利益吗?即使能够保护集体利益，强制拆迁就具有了存在的正义性基础了吗?写到这里，我发现，这是一个很大的话题，可以来一个宏篇巨著。人类是群居动物，群居就必然要协作，在这种协作过程中产生的集体利益让人类越发感觉到不言而喻的重要性。但是，我始终认为，对每一个公民私权利的保护，才能促进集体利益的增长。个人和集体不仅仅是排斥的，也有相互依存的一面。如果强制拆迁为了公共利益，可以直接带来集体利益的增长，大多数人还是可以理解的。

　　但是，如果强制拆迁只是为了保护一个私权利，从而牺牲另一个私权利，其正义性就荡然无存了。商业领域的强制拆迁正是为了保护开发商的私权利，而去牺牲广大被拆迁人的私权利。我们说，商业利益动机驱使下的这种强制拆迁不仅不具有任何合理性，而且甚至是邪恶的，因为它践踏了平等的普世理念。人生来是自由和平等的，这已经成为普世价值。这种与生俱来的权利是不可剥夺的。如果政府为了开发商的私权利，去制约甚至牺牲被拆迁人的私权利，就构成了对公民个人私权利的侵犯和践踏。一旦政府犯了这种显而易见的错误，包括被拆迁人在内的每个公民都有抵制的天然权利。即使强制拆迁在某个时间段或者某个具体的事务上能够保护集体利益，但是为了集体利益的一时受益，不惜牺牲个人私权利方面的冒险仍然是危险的，最终带来的是集体利益的沦落。

　　很多人会对拆迁促进城市发展津津乐道。是的，拆迁的确有利于发展城市，笔者对此从不质疑。虽然盲目扩大拆迁规模已经对我国房地产行业产生泡沫威胁，我仍认为，这可能只是发展过程中的暂时失控。拆迁能够促进城市发展并不能构成强制拆迁的合理性基础。强制拆迁，至少商业领域的强制拆迁牺牲的是公民权利，公民权利和城市发展处于不同层次的价值位阶上。公民权利的价值显然高于城市发展，如果公民个体不能从基本权利上寻找到价值和尊严，城市发展得再好，其意义也将大打折扣。我们 现在提倡以人为本，发展也以人为本，不能以牺牲人的权利和尊严换取经济的一时发展。

　　“国情说”和“民心说”也有一定的市场。我们还可以时不时听到关于强制拆迁符合我国国情、深得人民拥护的声音。但是，这种声音越来越弱了。我们看到贵州瓮安事件发生的主要诱因 就是征地拆迁。我们随便在百度上搜索，就可以看到 各地太多的违法拆迁、野蛮拆迁。话说得重一点，强制拆迁赋予了拆迁人和参与拆迁的政府强势的心理优势，如果没有强制拆迁，拆迁中的非法野蛮行为将会立即收敛很多。在我的执业生涯中，在我代理的一件件拆迁纠纷案件中，我还从未见到哪个被拆迁人拥护强制拆迁，我看到的是强制拆迁下的满目疮痍，听到的是强制拆迁后的怨声载道。至于强制拆迁符合国情，更是无稽之谈。即使从我国人口众多、具有革命传统这些方面考虑，即使从为了减少群体性事件等功利角度考虑，也该以时不待我的精神让强制拆迁消失。

　　三、强制拆迁与人权保障

　　英国 相威廉·皮特曾经这样表达对个人财产权的敬畏：“即使是最穷的人，在他的寒舍里也敢于对抗国王的权威。风可以吹进这所房子，暴雨可以打进这所房子，房子甚至会在风雨中飘摇，但是英王不能踏进这所房子，他的千军万马不敢踏进这间烂了门槛的破房子”。私人的寒舍可以对抗国王的权威，我们 在法律层面上也做到了这一点。我国宪法明确规定了公民个人的合法私有财产不受侵犯。个人合法财产不仅不受他人的侵犯，也不受政府的侵犯。正所谓：“风可进，雨可进，国王不可进。”房屋作为公民个人的财产 ，也理应不受侵犯。居住权是一种基本人权，我国已经加入了《公民权利和政治权利国际公约》，我国宪法条款也彰显了保障人权的价值倾向。公民个人的居住权理应得到包括政府在内的所有单位和个体的尊重。“安居”才能“乐业”，如果不能保障公民的居住权这一基本人权，其他人权更无从谈起。

　　强制拆迁是对公民居住权的严重侵犯。在我国，强制拆迁的危害性突出表现在它是一种公权力对私权利的侵犯，面对强大的 机器，孤立无援的公民个体势单力薄，难以应对。强制拆迁，强制的不仅是房屋，还有对被拆迁人人身权利和自由的侵犯，甚至经常威胁到被拆迁人的生命安全。我办理的一起发生在安徽的拆迁案件，当地县级政府在凌晨四点多将熟睡中的被拆迁人的家属从房内强行拖出，其中包括年仅十二岁的孩子。即使在道德层面上，强制拆迁往往披上集体利益的外衣，从而获得道德优越性，构成对个人利益的强大挑战!2008年初广州市中级人民法院对猎德村拆迁一案的判决，就援引了集体利益优先于个人利益的道德政治原则，将我国宪法和法律确定保护私有财产的法律规则撕得粉碎。我们在此先不讨论集体利益被滥用的情况，单就集体利益高于个人利益，冲突发生时个人利益必须让位于集体利益这个话题进行探讨。

　　这里有一条有趣的规定。《城市房屋拆迁行政裁决工作规程》第七条规定：“未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证。具体标准、程序由省、自治区、直辖市人民政府房屋拆迁管理部门规定。”这条规定的浅层次的含义是未达成拆迁补偿安置协议户数较多或比例较高的，房屋拆迁管理部门在受理裁决申请前，应当进行听证;反之，如果未达成拆迁补偿安置协议户数较少或比例较低的，就不需要听证了。进一步类推，公民的陈述和申辩权利只有在人数较多时才需要尊重保护，人数较少时就可以不尊重和保护了。

　　如果未达成拆迁补偿安置协议的被拆迁人人数较少，其权利就可以被漠视，可以被牺牲。这是一种不合逻辑的条款，体现了一种对“多数崇拜”的迷信。其实，我们这个社会不但要关心多数人的利益和选择，而且要关心少数人的主张和要求。因为一个多元化的社会必须体现出对独立判断的尊重和鼓励，如果多元化社会是我们社会发展的正确取向，而不是选择违背矛盾论的一元化社会，我们就必须关心少数人所关心的，对这些原来我们容易忽视的少数人给以充分的关注和尊重。其实经济领域和科技领域的创新不仅仅是通过鼓励取得的，一个 在创新方面的现状，和政治体制的价值取向也息息相关。

　　很难想象，在一个保守、闭塞、反对多元化的政治体制中，一个反对个性张扬、漠视个体权利的社会，在经济和科技领域其可以取得很好的创新成果。如果我们把这个条款的内容进一步推理，就会得出一个可怕的结论。个体的私权利掌握在多数人手中，也可以说掌握在他人手中。达成拆迁补偿安置协议的户数多少，决定着每一个被拆迁人能否享有听证的机会，能否充分行使陈述和申辩的权利;如果达成协议的户数较多，就可以直接让其他被拆迁人享有的听证权化为乌有。这种听证的权利是危险的，是靠不住的，对每一被拆迁人来说，这种权利没有掌握在自己手中，对于不同意别人购买自己的私有财产所应享有的基本陈述和申辩权，掌握在别人手中。每一个被拆迁人所能做到的，不是积 行使这种权利，而是祈祷他人不要签订拆迁补偿安置协议。公民私权利的行使的命运掌握在其他多数人手中，也就意味着为集体暴力侵犯公民私权利创造了机会。当被拆迁人私有财产的命运被安排给其他多数人，当一个社会个体权利可以交给他人掌握，也是践踏“天赋人权”普世价值的最好注脚。

　　四、刑法学视野中的强制拆迁

　　一个被人成为具有里程碑意义的经典案例，刚刚进入公诉阶段，便走进了公众的视野。这个案件之所以被关注，很大的意义上是因为它把拆迁和犯罪联系在一起，我想，同时也是因为人民群众的期待，当然，或许还有别的原因。

　　新京报对此案进行了题为《对野蛮拆迁追究刑责彰显法律威严》的报道。2008年“6月20日，武汉市硚口区法院开庭审理一起拆除案，两名拆迁人员因涉嫌故意毁坏财物罪受审。他们在尚未与对方签署拆迁协议的情况下，就以“钉子户”为由强行拆除对方的楼房。据悉，这是武汉市 次对野蛮拆除追究刑事责任的案例。野蛮拆迁者在趋利心态下，违反了《中华人民共和国宪法》和《物权法》有关“私人合法财产不受侵害”的规定，依照新《刑法》相关规定，理应受到法律严惩。他们此次被送上法庭，即将受到应有的制裁，自然大快人心。新《刑法》早在1997年就已生效，但因野蛮拆迁而“吃官司”的案例在 都几近于无。

　　究其原因，主要是以往这类纠纷大多以民事索赔方式处理，野蛮拆迁方常以“维护公共利益”为幌子，不但令有关方面在处理时顾虑重重，甚至让受害人也慑于对方的气势，不敢理直气壮地维护正当权益，这种现象恰恰给了野蛮拆迁者以鼓励。野蛮拆迁一旦得逞，即可获得巨大的经济利益;而此前对这类行为很少诉诸刑律，又让其有恃无恐，认为风险不大，值得去冒险。对野蛮拆迁等侵害民众财产和正当居住权的行为，运用业已存在的法律法规对违法者加以严惩，使一切敢于罔顾法律、顶风作案者感受到法律的尊严，体会到触犯法律所必然付出的重大代价，才能真正体现依法治国的原则，才能令动此邪念者知道畏法，才能从制度和法律层面，真正有效地遏制野蛮拆迁的蔓延。在一个文明、法制化的现代社会里，依法庭审野蛮拆迁者不应该成为新闻，相反，野蛮拆迁本身才应该是很少听到、令人惊讶的新闻。期待武汉市对野蛮拆除者追究刑事责任的案例，能成为一个引导 的风向标。(刊于 6月22日《新京报》)”

　　任何一种侵害个人财产的犯罪都应得到制裁，野蛮拆迁毁坏财物广受关注说明拆迁领域因为拆迁违法违规被追究刑事责任的案例少之又少。非法拆迁经常出现政府的参与甚至主导，在这种情况下，非法野蛮拆迁被赋予强权下的形式上的合法性，参与实施非法野蛮拆除者被追究刑事责任的几率就大大降低了。根据我国刑法规定，犯故意破坏财物罪，数额较大或者有其他严重情节的，处3年以下有期徒刑、拘役或者罚金;数额巨大或者有其他特别严重情节的，处3年以上7年以下有期徒刑。从而非法野蛮拆迁可能涉嫌故意毁坏财物罪。又根据我国刑法规定，非法搜查他人身体、住宅，或者非法侵入他人住宅的，处三年以下有期徒刑或者拘役。司法工作人员滥用职权，犯前款罪的，从重处罚。从而非法野蛮拆迁也可能涉嫌非法侵入住宅罪。促进拆迁文明，向非法拆迁和野蛮拆迁说“不”应当加大通过追究刑事责任处罚不法分子的力度。

　　强制拆迁的适用空间应该逐渐缩小，直至仅限于在至关重要的公共利益领域甚至消失。即使在这样的公共领域，也要保障强制拆迁对公民个人私权利的伤害降低到最小程度。只有这样，才能充分体现“立党为公，执政为民”，才有利于和谐社会的早日建成。

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