土地违法四大特征和执法监管五大难题

当前，土地资源供需矛盾日益突出，保障发展的任务依然繁重；耕地保护难度加大，依法依规管理土地资源的任务非常艰巨；土地资源社会矛盾突出，利益协调难度加大；土地资源供应依然紧张，违法占地、批地的冲动仍大量存在等。土地执法问题突出，监管难度大：

 

一、土地违法问题突出

1.地方党委、政府主导的土地违法违规问题比较严重

近年来，随着经济社会的快速发展和工业化、城市化进程的加快推进，对土地的需求不断扩大，因土地问题引发的各类案件呈现增多趋势，且凡是性质严重的土地违法案件几乎都涉及地方政府。地方党委政府主导的城市建设、招商引资项目建设以及能源交通水利建设等，大量占用土地。以地方政府为主体的违法用地造成土地尤其是耕地资源的严重浪费，威胁国家粮食安全，加剧了原本就十分尖锐的人地矛盾，给国家和社会带来了巨大的危害。

2.国家级和省级重点工程项目违法用地问题突出

国家和省级重点工程项目实施的单位倚仗“国字号”、“省字号”，理直气壮地违法用地“大干快上”，占用大片耕地。有的项目只办了部分先行用地就全线开工建设了，有的项目都竣工验收了还没有办理任何用地手续。重点项目开工，往往有重要领导到场奠基或宣布开工。基层执法不敢问、不敢查，否则将会背上阻碍发展的罪名。

3.农村违法用地手段翻新、形式多样

有的村民不按照宅基地建房标准，私自扩大宅基地建房面积，个人私搭乱建、违章建房。有的地方多年不批宅基地，“逼”着农民违法建房。一些地方非法租地现象泛滥，规避审批、“以租代征”大量涌现。在经济较为发达地区或城乡接合部，村组干部直接或以联营、联建为名，私自圈占集体土地、改变用途，从事房地产开发、修建住宅、商铺出售等。有的地方以农村发展为名，占用耕地挖渔塘、建大棚房，开发农旅一体化项目，变着花样占用耕地。

4.土地违法行为复杂隐蔽

从近年来查处的土地违法用地分析来看，土地违法行为特别是非法批地有关的违法行为越来越隐蔽。以往查处的非法批地、越权批地、违反规划批地或者违反程序批地等行政行为的违法案件中，一般都可以找到书面证据，确认违法事实。现在一些地方政府对涉嫌违法用地作出同意的决定时，由以往直接下发文件、会议纪要等方式，逐渐转变为看起来可以规避法律责任的其他方式。例如，为了占有基本农田，将拟调整的规划区域，想方设法与乡镇一级的土地利用总体规划联系起来，以达到可以自行修改或调整规划的目的；有的地方政府领导对涉嫌违法用地项目作出同意决定时，采取口头方式，以回避因书面签字而可能留有证据，或采取默认的态度。

 

二、土地执法监管难

 

1.调查取证难。

在单位违法中，特别是招商引资项目，实施违法占地行为的是工程项目承包者，他们是依承包合同施工建设，赚取建设利润，而非真正的违法占地者，真正租用占用土地搞建设的违法者大多不露面，当执法人员从土地出租方或工程承包者那里得知违法责任人的企业名称、法定代表人住址、联系方式，电话联系不上，住所地找不到，即使找到，不是被拒之门外就是称外出，总是与执法人员不见面。个人违法案件，当事人拒不配合调查的情况更为常见。实践中，经常发生依法通知违法当事人接受调查时，当事人避而不见，甚至偶有发生部分基层执法人员遭遇暴力抗法，因人身攻击伤亡的现象。

2.适用法律难

《土地管理法》规定的了责令退还土地、没收建筑物的处罚内容。违法用地如符合土地利用总体规划，土地应责令退还，地上建筑物应予以没收。但法律法规未明如何退还、建筑物没收后由谁监管。实践中，经常出现“房子没收为国有、土地退还为集体”的情况，建筑物因无部门接收或者管理，大多仍由违法者使用，成了纸面上的形式退还、形式没收。对责令退还和没收是否可以申请法院强制执行也存在争议。拆除和没收两种处罚，在实际操作中难以落实，如已经实际建设的国家或省级重点工程项目，特别是高速公路项目，谁来拆、怎么拆？最终无法拆除，只能以补办手续了事，法律的权威受到极大的挑战。

3.违法制止难

土地执法人员无强制措施，无法及时有效制止违法行为。《土地管理法》没有规定强制措施或者手段保障调查权、制止权的行使。实践中，对于那些不听劝阻的违法者，依照现行的法律，只能进行宣传教育、明确责任、交代后果，下发《责令停止违法行为通知书》，等待事后经法定程序落实处罚措施，再申请人民法院强制执行。违法当事人往往置之不理，拒不停工，拒不配合调查，形成“你来我停、你走我做”的局面。因此，违法问题不能被有效制止在初始萌芽阶段，甚至发生部门基层执法人员遭遇暴力抗法被检查对象刺伤的情况。

4.强制执行难

土地违法案件中，大多数违法当事人不会自觉履行，特别是对拆除地上建筑物的处罚，土地执法部门依法无强制执行权，应申请法院强制执行。实践中，法院因人力、物力、结案率、考核、工作难度等，绝大部分愿受理土地执法部门的强制执行申请。有的无说明直接退回或者暂缓受理；有的暂时收下到年底时不作说明就一并打包退回；有的仅受理好执行的，罚款处罚强制执行申请，对拆除、没收建筑物的申请不予受理；有的要求申请单位提供风险评估报告否则不予受理或执行；有的受理后以“裁执分离”的名义裁定由无强制执行权的土地执法部门执行。由于法院受理率低、裁定率低、裁定后执行主体失当等，强制执行不到位，使大量土地违法案件在法院执行的“最后一公里”受阻断而最终处理落空，违法用地状态无法消除。有的积压多年久拖不决，造成信访问题高发；“应拆未拆、应惩未惩”使违法用地主体没有受到实质性惩戒，对违法用地行为形不成有效震慑，对社会导向和法治环境造成了不良影响。

5.移交案件难

按照规定，行政执法机关发现国家机关工作人员涉嫌违规违纪，应将案件移送任免机关或者纪检监察机关。实践中，有的纪检监察机关不愿接收案件；有的接收案件后迟迟不启动调查问责；有的怕得罪人，要求自然资源主管部门移交案件时明确具体责任人及具体给予什么处分，而土地执法部门因执法手段有限，很多“背后的事情”无法查清，相关责任人未能得到应有的处理。对非法占地涉嫌犯罪的案件，按规定应移送公安机关立案侦查。但公安机关经常以证据不充分等理由拒绝接收，特别是政府主导的违法，公安机关更是不愿接这个“烫手山芋”。