关于进一步加强杭州市人民政府、杭州市人民政府办公厅发布的行政
时间：2014-12-28 12:15:00 作者：楹庭律师团
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各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
为进一步加强对市政府、市政府办公厅发布的行政规范性文件的管理，提高依法行政水平，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令第275号）等有关规定，结合我市实际，经市政府同意，现将有关事项通知如下：
一、定义与范围
（一）本通知所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，市政府、市政府办公厅依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。界定行政规范性文件不以文件的名称和形式作为判断标准。
（二）下列文件不属于行政规范性文件：
1.就本机关或者直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密等方面事项制定的文件；
2.适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件；
3.为明确各内设机构公文流转程序、办理时限、呈批手续、技术操作规程等事项制定的内部工作制度类文件；
4.公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；
5.为实施专项行动明确有关部门工作职责的实施方案；
6.其他不属于省政府令第275号规定的文件。
二、起草要求
（一）制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和 的方针政策；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项。没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。
（二）除依法不得公开及应急性的事项外，行政规范性文件在起草过程中应当公开征求意见；涉及重大公共利益和群众切身利益的，应当采取座谈会、听证会等多种形式，广泛听取行政管理相对人和有关基层单位的意见；涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，应当事先组织专业进行必要性和可行性论证。起草单位对公民、法人和其他组织提出的意见和建议应当记录在案、研究处理，并说明采纳意见情况。
（三）行政规范性文件涉及多个部门职责事项的，起草单位应加强沟通，取得一致意见后上报市政府；单位之间意见不一致时，起草单位主要负责人要出面协调，经协调仍未取得一致意见的，起草单位应将双方的理由和依据列明，报市政府协调。起草单位的法制机构应参与行政规范性文件的审查或论证。行政规范性文件经起草单位办公会议集体讨论决定后上报市政府。
（四）因紧急情况需即时制定行政规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可简化制定程序。
三、制发与公布
（一）市政府、市政府办公厅发布文件应坚持精简高效的原则，注重实效，切实解决问题，可发可不发的文件坚决不发。各部门报市政府或市政府办公厅审议发布的行政规范性文件，起草单位在向市政府请示时应予以注明，并报送草案送审稿、起草说明和有关材料，同时抄送市法制办。
起草说明应当包括制定文件的必要性和可行性，需要解决的主要问题，拟规定的主要制度和拟采取的主要措施，起草情况，起草单位法制机构的审查、论证意见等内容；有关材料应包括制定依据、征求意见汇总（包括重大分歧问题的协调情况）及有关参考资料等，涉及重大公共利益和群众切身利益的事项以及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，还应当提交专门的听证、论证材料。
（二）起草单位提请市政府或市政府办公厅审议发布的行政规范性文件，应按照有关程序报送市政府办公厅统一收文登记，按照职能分工由市政府办公厅相关业务处室办理。行政规范性文件草案及有关材料不符合报送要求的，报送部门应及时予以补正。行政规范性文件草案制定不符合程序要求的，直接予以退文处理。行政规范性文件应由市政府分管领导签批到市法制办进行合法性审查，并提交市政府常务会议或市长办公会议等审议，未经合法性审查的，不得提交会议审议。审议后有重大修改的行政规范性文件，应再次签批到市法制办进行合法性审查。
对发布时间紧、涉及面广的行政规范性文件，起草单位可提请市法制办提前介入。
（三）市法制办发现市政府办公厅转来的行政规范性文件草案及有关材料不符合报送要求的，应通过市政府办公厅要求起草单位及时补正。在10个工作日内无法补正的，应将材料退回市政府办公厅。市法制办在审查行政规范性文件草案时，应当充分听取起草单位的意见，起草单位应按要求及时提供补充说明、依据等材料。
市法制办对行政规范性文件草案进行合法性审查后，应当将书面意见反馈给市政府办公厅。市政府办公厅收到审查意见后，可以直接协调处理或者转起草单位处理，按照审查意见对行政规范性文件草案进行修改。
行政规范性文件合法性审查工作的具体制度由市法制办另行制定。
（四）办公厅业务处室在拟制文件时，应根据文件性质在市政府或市政府办公厅发文单“是否属规范性文件”一栏内填写“是”或“否”，如属行政规范性文件，需将拟发文件、合法性审查意见、报备说明等材料一并送秘书一处进行发文审核。
（五）行政规范性文件经市法制办合法性审查和市政府办公厅审核后，报市政府主要领导或分管领导审签。
（六）行政规范性文件应当载明施行日期；涉及的内容属于阶段性工作的，应当载明有效期。
行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行。但因涉及保障 安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和 政策执行的除外。
（七）市政府、市政府办公厅发布的行政规范性文件，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）的规定，在“杭州政府门户网站”和《杭州公报》上公布。
四、备案
市政府、市政府办公厅发布的行政规范性文件，按照省政府令第275号的规定，自发布之日起15日内向省法制办备案。
（一）转发上级行政规范性文件不纳入行政规范性文件备案审查，但转发文件同时提出具体实施措施或者补充意见，且涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，实行备案审查。
（二）根据《浙江省人民政府法制办公室关于印发〈浙江省行政规范性文件备案审查参考文书格式〉的通知》（浙府法发[2011]88号）和《浙江省人民政府法制办公室关于印发〈浙江省行政规范性文件备案审查实施办法〉的通知》（浙府法发[2011]89号）规定，报备说明应包括以下内容：
1.文件涉法内容说明，包括制定行政规范性文件的法律、法规、规章及上位阶文件依据，有关行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费等限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利，或者规定公民、法人和其他组织义务的内容及其法定依据等内容；
2.文件制定程序（一般程序、简化程序）说明，包括必要性、可行性等内容的调研论证情况，座谈会、听证会、公开征求意见情况以及意见采纳情况，市法制办合法性审查情况，以及制定机关集体讨论决定情况、主要负责人或者其授权的其他负责人签署情况、文件公开情况等内容；
3.文件施行日期及有效期说明（施行日期自公布之日起少于30日的，应当说明法定事由）。
五、清理与评估
（一）行政规范性文件每隔两年清理一次；法律、法规另有规定的，从其规定。
（二）行政规范性文件起草单位应当每年对部门起草、市政府及市政府办公厅发布的文件进行评估，以提高文件的绩效。
（三）对不符合法律、法规、规章规定，以及不适应经济社会发展要求的行政规范性文件，应当予以修改或者废止。
六、其他
行政规范性文件是依法行政的依据，起草单位要高度重视、周密安排、妥善衔接，切实提高行政规范性文件的起草效率，并严格按照国务院、省政府的规定规范起草程序；市政府办公厅和市法制办要加强审核与指导，促使相关部门和单位切实做好行政规范性文件的认定与相关基础工作，做到材料齐备、程序到位，进一步提高我市行政规范性文件管理工作水平。行政规范性文件的内容和起草、报送的程序等是否符合法律、法规、规章和有关政策的要求列入市政府对起草单位的依法行政目标考核，具体考核办法由市法制办另行制定。
附件：
1.杭州市行政规范性文件报备说明格式（一般程序）
2.杭州市行政规范性文件报备说明格式（简化程序）
3.杭州市XXX人民政府法制办公室对《XXXXX》（送审稿）的合法性审查意见
现就报备的《XXXXXXXXXXXXXXX》有关情况说明如下：
一、文件涉法内容说明
该文件依据《XX法》、《XXX条例》、《XX办法》、《XXX通知》制定。涉及权利义务的内容主要有：文件第X条有关行政处罚的规定依据《XX》第X条，文件第X条有关行政许可的规定依据《XX》，文件第X条有关收费的规定依据《XX》………。
二、文件制定程序说明
该文件X年X月开始由X部门进行必要性、可行性等内容的调研论证（或X年X月X日组织专业进行必要性和可行性论证或进行风险评估）。X年X月X日在网站（或书面征求意见、或召开座谈会、听证会形式）公开征求意见，收到X条意见，不采纳X条，理由XXX（或意见采纳情况附后）。
X月X日至X日由法制办（处）合法性审查，提出意见X条（或没有意见），采纳X条，不采纳的理由是XX。X月X日经过本机关负责人集体讨论，由XXX、XXX参加。
X月X日由本机关主要负责人（或者其授权的其他负责人）XXX签署。文件已经在XX网（或XX公报、或XX报刊，或XX公告栏等）主动向社会公开。
三、文件施行日期及有效期说明
该文件的发布日期是XX，施行日期是XX。该文件因为XX的原因，自公布之日未满30日即施行（针对未满30日施行的）。因为XXX，该文件属于阶段性工作，载明有效期为X年。
附件2：
现就报备的《XXXXXXXXXXXXXXX》有关情况说明如下：
一、文件涉法内容说明
该文件依据《XX法》、《XXX条例》、《XX办法》、《XXX通知》制定。涉及权利义务的内容主要有：文件第X条有关行政处罚的规定依据《XX》第X条，文件第X条有关行政许可的规定依据《XX》，文件第X条有关收费的规定依据《XX》………。
二、文件制定程序说明
因为XXX（有关紧急情况说明），该文件需要即时制定，经本机关主要负责人XXX批准，文件制定程序简化。
X月X日由XX起草，X月X日至X日由法制办（处）合法性审查，提出意见X条（或没有意见），采纳X条，不采纳的理由是XX。X月X日经过本机关负责人集体讨论，由XXX、XXX参加。X月X日由本机关主要负责人（或者其授权的其他负责人）XXX签署。文件已经在XX网（或XX公报、或XX报刊，或XX公告栏等）主动向社会公开。
三、文件施行日期及有效期说明
该文件的发布日期是XX，施行日期是XX。该文件因为XX的原因，自公布之日未满30日即施行（针对未满30日施行的）。因为XXX，该文件属于阶段性工作，载明有效期为X年。
附件3：
市人民政府：
XXX[厅/局/委/办]起草的《XXXXXXXXX》（送审稿），已经我办审查，现提出法律意见如下：
一、审查过程
X年X月X日，X政府办公厅将《XXXXXXXXX》（送审稿）送我办进行合法性审查。接到送审稿后，我办即安排专人进行研究，并XXXX（对审查过程和所做的工作作出描述）。
二、合法性情况
需对制定主体、制定依据、制定权限、制定程序、送审稿内容和形式是否合法逐一作出审查确认。制定主体、制定权限或者送审稿主要内容不合法的，应当建议不予制定该规范性文件；制定文件适用依据错误，或者适用依据已经废止失效的，应当提出适用准确的依据；个别具体规定不合法的，或者前期制定程序不符合法定要求的，应对存在的问题逐一具体分析，并提出明确、具体的建议。
三、后续法定程序
《XXXXXXXXX》（送审稿）属于行政规范性文件，应当经市政府XX会议集体审议决定，由市政府主要负责人（或授权的其他负责人）签署后公开发布，并按照《浙江省行政规范性文件管理办法》要求报送备案。
杭州市人民政府办公厅关于进一步加强杭州市人民政府、杭州市人民政府办公厅发布的行政规范性文件管理的通知
杭政办函[2011]307号
各区、县（市）人民政府，市政府各部门、各直属单位：
为进一步加强对市政府、市政府办公厅发布的行政规范性文件的管理，提高依法行政水平，根据《浙江省行政规范性文件管理办法》（省政府令第275号）等有关规定，结合我市实际，经市政府同意，现将有关事项通知如下：
一、定义与范围
（一）本通知所称行政规范性文件，是指除政府规章以外，市政府、市政府办公厅依照法定权限和规定程序制定的，涉及不特定的公民、法人或者其他组织的权利义务，在一定时期内反复适用，在本行政区域内具有普遍约束力的各类行政文件。界定行政规范性文件不以文件的名称和形式作为判断标准。
（二）下列文件不属于行政规范性文件：
1.就本机关或者直接管理的事业单位的人事、财务、外事、保密等方面事项制定的文件；
2.适用于行政机关内部的执法考评、监督检查、责任追究等方面的文件；
3.为明确各内设机构公文流转程序、办理时限、呈批手续、技术操作规程等事项制定的内部工作制度类文件；
4.公示办事时间、办事地点等事项的便民通告；
5.为实施专项行动明确有关部门工作职责的实施方案；
6.其他不属于省政府令第275号规定的文件。
二、起草要求
（一）制定行政规范性文件应当严格遵守法定权限和程序，符合法律、法规、规章和 的方针政策；不得设定行政许可、行政处罚、行政强制等应当由法律、法规、规章设定的事项。没有法律、法规、规章为依据，不得规定限制或者剥夺公民、法人和其他组织合法权利，或者增加公民、法人和其他组织义务的内容。
（二）除依法不得公开及应急性的事项外，行政规范性文件在起草过程中应当公开征求意见；涉及重大公共利益和群众切身利益的，应当采取座谈会、听证会等多种形式，广泛听取行政管理相对人和有关基层单位的意见；涉及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，应当事先组织专业进行必要性和可行性论证。起草单位对公民、法人和其他组织提出的意见和建议应当记录在案、研究处理，并说明采纳意见情况。
（三）行政规范性文件涉及多个部门职责事项的，起草单位应加强沟通，取得一致意见后上报市政府；单位之间意见不一致时，起草单位主要负责人要出面协调，经协调仍未取得一致意见的，起草单位应将双方的理由和依据列明，报市政府协调。起草单位的法制机构应参与行政规范性文件的审查或论证。行政规范性文件经起草单位办公会议集体讨论决定后上报市政府。
（四）因紧急情况需即时制定行政规范性文件的，经制定机关主要负责人批准，可简化制定程序。
三、制发与公布
（一）市政府、市政府办公厅发布文件应坚持精简高效的原则，注重实效，切实解决问题，可发可不发的文件坚决不发。各部门报市政府或市政府办公厅审议发布的行政规范性文件，起草单位在向市政府请示时应予以注明，并报送草案送审稿、起草说明和有关材料，同时抄送市法制办。
起草说明应当包括制定文件的必要性和可行性，需要解决的主要问题，拟规定的主要制度和拟采取的主要措施，起草情况，起草单位法制机构的审查、论证意见等内容；有关材料应包括制定依据、征求意见汇总（包括重大分歧问题的协调情况）及有关参考资料等，涉及重大公共利益和群众切身利益的事项以及地区经济社会发展的重大事项或者专业性较强的，还应当提交专门的听证、论证材料。
（二）起草单位提请市政府或市政府办公厅审议发布的行政规范性文件，应按照有关程序报送市政府办公厅统一收文登记，按照职能分工由市政府办公厅相关业务处室办理。行政规范性文件草案及有关材料不符合报送要求的，报送部门应及时予以补正。行政规范性文件草案制定不符合程序要求的，直接予以退文处理。行政规范性文件应由市政府分管领导签批到市法制办进行合法性审查，并提交市政府常务会议或市长办公会议等审议，未经合法性审查的，不得提交会议审议。审议后有重大修改的行政规范性文件，应再次签批到市法制办进行合法性审查。
对发布时间紧、涉及面广的行政规范性文件，起草单位可提请市法制办提前介入。
（三）市法制办发现市政府办公厅转来的行政规范性文件草案及有关材料不符合报送要求的，应通过市政府办公厅要求起草单位及时补正。在10个工作日内无法补正的，应将材料退回市政府办公厅。市法制办在审查行政规范性文件草案时，应当充分听取起草单位的意见，起草单位应按要求及时提供补充说明、依据等材料。
市法制办对行政规范性文件草案进行合法性审查后，应当将书面意见反馈给市政府办公厅。市政府办公厅收到审查意见后，可以直接协调处理或者转起草单位处理，按照审查意见对行政规范性文件草案进行修改。
行政规范性文件合法性审查工作的具体制度由市法制办另行制定。
（四）办公厅业务处室在拟制文件时，应根据文件性质在市政府或市政府办公厅发文单“是否属规范性文件”一栏内填写“是”或“否”，如属行政规范性文件，需将拟发文件、合法性审查意见、报备说明等材料一并送秘书一处进行发文审核。
（五）行政规范性文件经市法制办合法性审查和市政府办公厅审核后，报市政府主要领导或分管领导审签。
（六）行政规范性文件应当载明施行日期；涉及的内容属于阶段性工作的，应当载明有效期。
行政规范性文件应当自公布之日起30日后施行。但因涉及保障 安全、重大公共利益的需要，或者发布后不立即施行将有碍法律、法规、规章和 政策执行的除外。
（七）市政府、市政府办公厅发布的行政规范性文件，按照《中华人民共和国政府信息公开条例》（国务院令第492号）的规定，在“杭州政府门户网站”和《杭州公报》上公布。
四、备案
市政府、市政府办公厅发布的行政规范性文件，按照省政府令第275号的规定，自发布之日起15日内向省法制办备案。
（一）转发上级行政规范性文件不纳入行政规范性文件备案审查，但转发文件同时提出具体实施措施或者补充意见，且涉及不特定公民、法人或者其他组织的权利、义务的，实行备案审查。
（二）根据《浙江省人民政府法制办公室关于印发〈浙江省行政规范性文件备案审查参考文书格式〉的通知》（浙府法发[2011]88号）和《浙江省人民政府法制办公室关于印发〈浙江省行政规范性文件备案审查实施办法〉的通知》（浙府法发[2011]89号）规定，报备说明应包括以下内容：
1.文件涉法内容说明，包括制定行政规范性文件的法律、法规、规章及上位阶文件依据，有关行政许可、行政处罚、行政强制、行政事业性收费等限制或者剥夺公民、法人和其他组织权利，或者规定公民、法人和其他组织义务的内容及其法定依据等内容；
2.文件制定程序（一般程序、简化程序）说明，包括必要性、可行性等内容的调研论证情况，座谈会、听证会、公开征求意见情况以及意见采纳情况，市法制办合法性审查情况，以及制定机关集体讨论决定情况、主要负责人或者其授权的其他负责人签署情况、文件公开情况等内容；
3.文件施行日期及有效期说明（施行日期自公布之日起少于30日的，应当说明法定事由）。
五、清理与评估
（一）行政规范性文件每隔两年清理一次；法律、法规另有规定的，从其规定。
（二）行政规范性文件起草单位应当每年对部门起草、市政府及市政府办公厅发布的文件进行评估，以提高文件的绩效。
（三）对不符合法律、法规、规章规定，以及不适应经济社会发展要求的行政规范性文件，应当予以修改或者废止。
六、其他
行政规范性文件是依法行政的依据，起草单位要高度重视、周密安排、妥善衔接，切实提高行政规范性文件的起草效率，并严格按照国务院、省政府的规定规范起草程序；市政府办公厅和市法制办要加强审核与指导，促使相关部门和单位切实做好行政规范性文件的认定与相关基础工作，做到材料齐备、程序到位，进一步提高我市行政规范性文件管理工作水平。行政规范性文件的内容和起草、报送的程序等是否符合法律、法规、规章和有关政策的要求列入市政府对起草单位的依法行政目标考核，具体考核办法由市法制办另行制定。
附件：
1.杭州市行政规范性文件报备说明格式（一般程序）
2.杭州市行政规范性文件报备说明格式（简化程序）
3.杭州市XXX人民政府法制办公室对《XXXXX》（送审稿）的合法性审查意见
二○一一年十一月二十四日
附件1：杭州市行政规范性文件报备说明格式（一般程序）
关于《XXXX》的报备说明
现就报备的《XXXXXXXXXXXXXXX》有关情况说明如下：
一、文件涉法内容说明
该文件依据《XX法》、《XXX条例》、《XX办法》、《XXX通知》制定。涉及权利义务的内容主要有：文件第X条有关行政处罚的规定依据《XX》第X条，文件第X条有关行政许可的规定依据《XX》，文件第X条有关收费的规定依据《XX》………。
二、文件制定程序说明
该文件X年X月开始由X部门进行必要性、可行性等内容的调研论证（或X年X月X日组织专业进行必要性和可行性论证或进行风险评估）。X年X月X日在网站（或书面征求意见、或召开座谈会、听证会形式）公开征求意见，收到X条意见，不采纳X条，理由XXX（或意见采纳情况附后）。
X月X日至X日由法制办（处）合法性审查，提出意见X条（或没有意见），采纳X条，不采纳的理由是XX。X月X日经过本机关负责人集体讨论，由XXX、XXX参加。
X月X日由本机关主要负责人（或者其授权的其他负责人）XXX签署。文件已经在XX网（或XX公报、或XX报刊，或XX公告栏等）主动向社会公开。
三、文件施行日期及有效期说明
该文件的发布日期是XX，施行日期是XX。该文件因为XX的原因，自公布之日未满30日即施行（针对未满30日施行的）。因为XXX，该文件属于阶段性工作，载明有效期为X年。
附件2：
杭州市行政规范性文件报备说明格式（简化程序）
关于《XXXX》的报备说明
现就报备的《XXXXXXXXXXXXXXX》有关情况说明如下：
一、文件涉法内容说明
该文件依据《XX法》、《XXX条例》、《XX办法》、《XXX通知》制定。涉及权利义务的内容主要有：文件第X条有关行政处罚的规定依据《XX》第X条，文件第X条有关行政许可的规定依据《XX》，文件第X条有关收费的规定依据《XX》………。
二、文件制定程序说明
因为XXX（有关紧急情况说明），该文件需要即时制定，经本机关主要负责人XXX批准，文件制定程序简化。
X月X日由XX起草，X月X日至X日由法制办（处）合法性审查，提出意见X条（或没有意见），采纳X条，不采纳的理由是XX。X月X日经过本机关负责人集体讨论，由XXX、XXX参加。X月X日由本机关主要负责人（或者其授权的其他负责人）XXX签署。文件已经在XX网（或XX公报、或XX报刊，或XX公告栏等）主动向社会公开。
三、文件施行日期及有效期说明
该文件的发布日期是XX，施行日期是XX。该文件因为XX的原因，自公布之日未满30日即施行（针对未满30日施行的）。因为XXX，该文件属于阶段性工作，载明有效期为X年。
附件3：
杭州市XXX人民政府法制办公室对《XXXXX》（送审稿）的合法性审查意见
市人民政府：
XXX[厅/局/委/办]起草的《XXXXXXXXX》（送审稿），已经我办审查，现提出法律意见如下：
一、审查过程
X年X月X日，X政府办公厅将《XXXXXXXXX》（送审稿）送我办进行合法性审查。接到送审稿后，我办即安排专人进行研究，并XXXX（对审查过程和所做的工作作出描述）。
二、合法性情况
需对制定主体、制定依据、制定权限、制定程序、送审稿内容和形式是否合法逐一作出审查确认。制定主体、制定权限或者送审稿主要内容不合法的，应当建议不予制定该规范性文件；制定文件适用依据错误，或者适用依据已经废止失效的，应当提出适用准确的依据；个别具体规定不合法的，或者前期制定程序不符合法定要求的，应对存在的问题逐一具体分析，并提出明确、具体的建议。
三、后续法定程序
《XXXXXXXXX》（送审稿）属于行政规范性文件，应当经市政府XX会议集体审议决定，由市政府主要负责人（或授权的其他负责人）签署后公开发布，并按照《浙江省行政规范性文件管理办法》要求报送备案。
X人民政府法制办公室
年月日
注：此文本用于制定机关法制机构向制定机关提出法律审查意见。(完)
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